推进城镇化需要深入研究的重大问题

--李克强

[提要]  城镇化是中国现代化进程中一个基本问题，是一个大战略、大问题。推进城镇化，面临的重点难点问题很多，不 少问题没有现成答案，各地情况又有较大差异，需要在实际工作中深入研究和探索一些重大问题，走出一条符合中国实际的发展路子。我国的城镇化发展，需要立足 国情、开拓视野，有一个通盘的考虑，也需要一些重大的政策考量。

城镇化是中国现代化进程中一个基本问题，是一个大战略、大问题。我国的基本国情决定了我们正处于并将长期处于社会主义初级阶段，长期处于发展中国家 行列，城镇化还有很长的路要走，对这个基本判断要有清醒认识。在推进城镇化过程中，要对城镇化与现代化、城镇化与工业化、城镇化与农业现代化等关系，做深 入研究。

推进城镇化，面临的重点难点问题很多，不少问题没有现成答案，各地情况又有较大差异，需要在实际工作中深入研究和探索一些重大问题，走出一条符合中国实际的发展路子。

第一，城镇化战略问题。这实际上是中国城镇化战略与现代化战略如何衔接的问题。可以说，实施城镇化战略，能够使我国巨大的回旋余地得以充分施 展。我到欧洲去访问，对方担心这样那样的问题，但只要跟他们讲中国的城镇化前景，他们就会兴奋不已，觉得中国的市场实在太大，有合作的机会。如果只跟他们 讲产业，讲中国要加快哪些产业的发展、提高哪些产业的层次，他们就觉得是在与他们竞争，就会琢磨怎么搞反倾销来限制我们。我国是一个发展中大国，需要提升 核心竞争力，该发展什么产业就发展什么产业，但也需要营造一个国际合作发展的空间。潜力巨大的中国城镇化，既是中国经济增长最强大、最持久的内生动力，也 是我国拓展与世界各国合作的新平台。因此，我们要从现代化建设的全局出发，着眼国际政治经济格局的变化，乃至站在保障国家安全的高度，统筹研究和实施城镇 化战略。

上世纪30年代，我国有一位地理学家胡焕庸，他画了一条线，一直被国内外人口学者和地理学者所引用，称为“胡焕庸线”。这条线从黑龙江的黑河到 云南的腾冲，大致是条45度的倾斜线。当时，这条线东南方占36%的国土居住着全国96%的人口，所以他断定这条线的东南方是最适合人居的。这些年也确实 是东南方发展得快，人口聚集得多，但中国有960万平方公里的陆地面积，有56个民族，如果都在这条线东南方发展，不利于全面推进现代化建设，也不利于保 障国家安全。城镇化布局既要遵循经济规律，也要考虑国家安全。我国东中西部地区城镇化发展很不平衡，呈明显的东高西低特征，长三角、珠三角、环渤海三个相 对成熟的城市群都分布在东部地区，而中西部地区城市发育明显不足，这导致了人口长距离大规模流动、资源大跨度调运，极大增加了经济社会运行和发展的成本。 如何在中西部一些发展条件较好的地区，加快培育新的城市群、形成新的增长极，值得认真谋划和推进。

我国在城镇化形态上，不同规模和层次的城镇发展也不协调。目前，中小城市发育不够，小城镇数量多但规模小，集聚产业和人口的能力十分有限。 1.9万多个建制镇建成区平均人口仅7000多人，相当多的镇不足5000人。怎样找出有效的办法，积极挖掘现有中小城市发展潜力，更好发展小城镇，把有 条件的东部地区中心镇、中西部地区县城和重要边境口岸逐步发展成为中小城市，也是一项紧迫的课题。

第二，土地利用问题。人多地少是我国城镇化的最大制约因素。但在提高耕地利用效率上还有空间，这主要表现为我国农业科技水平和耕地的有效灌溉面积并 不高，像黑龙江、河南这样的产粮大省，有效灌溉面积分别约为1/3和2/3，中低产田还有很大的改造空间。推进城镇化的过程是资源和要素在空间上优化的过 程。这其中，最重要的是土地资源的集约利用、高效配置，一定要坚持集约发展、有序发展，根据资源环境承载能力合理确定城市发展规模，完善城镇建设用地标 准，强化人均建设用地指标控制，挖掘存量用地潜力。比如，云南目前“城镇上山”的做法，也是城镇化中转变土地利用方式的一种探索。

现在，有些地方从农村人口转移、村庄变化的形势出发，在村庄整治、土地整理等方面做了一些工作，引导农民向城镇、中心村适度集中居住。这种探 索，启发了大家对提高城乡建设用地效率的思考。但如何规范运作，确保农民的合法权益，避免出现农民“被动上楼”、耕地“占优补劣”等现象，需要在实践中切 实把握好。还有征地制度改革，怎样逐步建立城乡统一的建设用地市场、探索实行合理的有差别的政策等问题，不少地方都有些实践。如何总结经验、更好顺利推 进，也需要认真研究。

第三，户籍改革问题。把符合条件的农民工逐步转为城镇居民，是推进城镇化的一项重要任务。近年来，各地围绕户籍管理制度改革，在居住登记、积分 落户等方面进行了创新，为解决人口城镇化问题积累了一定经验。全国统一的居住证制度，也正在研究之中。目前我国约有1.6亿的外出农民工，其中六成多在地 级以上城市，两成多在县级城市，不到一成在小城镇。在人口城镇化进程中，各类城市如何根据综合承载能力和发展潜力，科学制定农民工落户条件，实行差别化户 籍政策，需要做进一步研究探索。比如，在一些特大城市及大城市，如何既适当控制人口规模，又保持有活力的就业结构？在中小城市，如何鼓励人口融入，更好地 发挥集聚功能？这些都要重点研究。在具体工作中，应充分尊重农民工自主选择的权利，以具备条件的农民工为重点推进试点，综合考虑户籍改革在促进基本公共服 务均等化和优化社会管理方面的双重作用。

第四，资源支撑问题。能源资源不足是我国的一个基本国情，这个国情决定了我国城镇化必须按照科学发展的要求，走节约集约、绿色低碳发展的路子。 当我国城镇化率达到发达国家水平时，将有10亿左右的人口在城市生活，能源资源能不能支撑、怎么支撑？确实需要深入研究。比如用电，目前全国人均用电量远 没达到发达国家的水平，而城市用电水平又明显高于农村，农民变市民后即使按目前城市居民水平计算，用电量也会大幅增长，这就有一个怎么办、从哪里来的问 题。还有油气资源，目前我国石油对外依存度已超过54%。水也是如此，城镇居民用水高于农村居民，农民变市民后生活用水会大量增加。现在为了保障北京、天 津等北方一些城市供水，已经实施大规模的南水北调工程，将来怎么办？这些都是制约因素。如何立足国内解决能源资源问题，是城镇化进程中必须破解的一道难 题。

第五，生态环境问题。随着城镇化的推进和人民生活水平的提高，对城市环境和生态质量的要求也越来越高。前不久，社会热议PM2.5问题，也说明 了这一点。虽然农业污染量也比较大，但随着人口向城镇集聚，城市水环境和空气环境污染的问题会更加突出。在城镇化过程中，如何在工业生产和城市建设中抓住 重点领域和环节，推进节能减排，如何在城镇居民中推广绿色生活方式和消费模式，也是一篇具有全局意义的大文章。

我国的城镇化发展，需要立足国情、开拓视野，有一个通盘的考虑，也需要一些重大的政策考量。目前，国务院有关部门正在研究制定城镇化发展规划， 要明确长远方向和战略任务，提出一些重大思路和举措，以指导全国以及各地的城镇化。在市县层面，也要探索经济社会发展规划、城乡规划、土地规划“三规合 一”，以便更好地把各方面工作统筹起来。

总之，只要我们从国情出发，以科学发展观为指导，按客观规律办事，就一定能把城镇化这一重大战略实施好，为加快转变经济发展方式、为促进经济长期平稳较快发展、为实现中华民族伟大复兴作出更大贡献。

(摘自《行政管理改革》2012年第11期)