国家禁止向别墅供地的有关规定已经出台七年半了，然而在地方政府依赖土地财政的今天，一面是开发商明目张胆大打擦边球，一面是地方政府有关部门"睁只眼闭只眼"的不作为，国家禁令俨然成了一纸空文。这是建设开发领域普遍存在的“潜规则”：开发商明知故犯，先把生米做成熟饭，然后就等着处罚，而规划等部门也对违建行为睁只眼闭只眼，等建成后一罚了之。开发商获利了，规划部门收到罚款了，甚至执法者个人也收到“红包”了，于是皆大欢喜。在广州这起案子的处理中，开发商与规划局之间再次达成默契。然而在这样的“潜规则”背后，违法成本显然过低，而违法成本为何如此之低，归根结底恐怕执法出了问题。

开发商主动违法

今年7月，广州市城管公开通报称，"XX西海岸"85栋"别墅"在"未取得规划报建许可"的情况下擅自建设。 对于西海岸项目的违建,广州市规划局随后认定该项目是可以"限期改正"的,为此给予建设工程造价5％的罚款,约167万元,折合每平方米罚款金额为54元，每栋别墅只有2万元。 在接受行政处罚后,7月初停工的"XX西海岸"在7月14日就获批了修建性详细规划,7月27日获批了建设工程规划许可证，从而"合法转正"。而按照程序，在规划局已经将该项目的规划手续补充完备并定性为"限期改正"的情况下,城管、建设部门也只能罚款了事。

 

规划局执法违法

"西海岸"违建项目被定性为程序违法，这也成为轻罚的关键前提。不过对于广州市规划局的处罚依据，也有法律专家认为存在不妥。 按照广州规划局的说法，其处罚依据是《城乡规划法》第六十四条和《广州市关于贯彻实施<城乡规划法>的意见》。根据上述《意见》，西海岸项目符合规划要求，只是在程序上缺少报建手续，属于尚可采取改正措施，消除对规划实施影响的违建，处该建设工程总造价5%-8%的罚款，同时责令补办报建手续。 广东中泽律师事务所律师周玉忠表示，开发商未取得《建设工程规划许可证》在先，根本谈不上是否按照规划建设，也更谈不上采取措施消除影响，因此根本不适用"可采取改正措施消除影响"的条件，唯一的改正方法就是拆除。 此外，广州市规划局处罚的依据之一是《广州市关于贯彻实施<城乡规划法>的意见》，《立法法》规定对于法律的解释应由全国人大作出，而上述《意见》属地方政府部门文件，不具备法律效力，根据《行政处罚法》，这个文件也不能作为处罚依据。

 

地方政府监管无力

该事件中引起争议的另一个焦点是：联排别墅到底算不算"别墅"？这关系到西海岸85栋违建别墅项目是否涉嫌更改二类居住用地规划。 据悉，我国从2003年起就开始禁止提供别墅用地，目的则是为了保护耕地，遏制房价过快上涨，体现节约集约用地的要求。 不过，按照广州市规划局的说法，由于建设部一直未对别墅的具体涵义作出明确定义，规划局在规划管理工作中一直对别墅是以公众所公认的'独院独户式居所'的定义进行界定。因此，该违建并非是 '别墅'。 对此，有评论员质疑，两栋别墅仅仅靠一堵墙连在一起，这样怎么就成了'低层住宅'？共用楼板的'低层商品房'和独门独户的'联排别墅'，怎么会分不清？ "国家禁止向别墅供地的规定已经出台七年半了，规划局这个时候还说不清楚别墅是什么，那是不是说国家的规定一直都是一纸空文，根本就无法执行。如果他们不清楚概念，完全可以向国家主管部门申请释法，而他们没这样做，就有渎职嫌疑。" 广东中泽律师事务所律师周玉忠表示。 在现实中，正因为"别墅"的定义具有一定的模糊性，一些开发商大打"擦边球"，纷纷建起双拼别墅、联排别墅，并以低密度高档住宅的名义报批。而在出售的时候，这些项目却能卖出类别墅的价格。这已经成为业内的一种潜规则。 有专家表示，日前，广州二沙岛"最牛违建别墅"的业主虽然声称"有后台",但仍然被强拆；但当违建主体换成知名开发商时，政府的监管却处于失位状态。这其实折射出在目前过于依赖土地财政的情况下，地方政府在监管上的无力处境。 （作者：于飞） 独家声明：网易财经独家稿件，版权所有，转载请注明出处。

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