关于经济技术开发区行政执法体制的思考

作者：　　大庆市人民政府法制办公室  滕延民

经济技术开发区（以下简称开发区）是我国对外开放地区的组成部分。在开放城市划定的一块较小的区域，集中力量建设设施完善的基础设施，创建符合国际水准的 投资环境。通过吸收利用外资，形成以高新技术产业为主的现代工业结构，成为所在城市及周边地区发展对对外经济贸易的重点区域。1984年邓小平同志视察深 圳、珠海、厦门后，提出“除了现在的特区之外，可以考虑再开放几个点，增加几个港口城市，这些地方不叫特区，但可以实行特区的某系政策”，开发区逐渐发展 起来，并逐步在“四窗口”（即技术、管理、知识和对外政策的窗口）基础上，确立了“三为主、一致力”的立区之本，即以发展工业为主、利用外资为主、出口创汇为主、致力于发展高新技术产业。到目前为止，经国务院批准的经济技术开发区共有54个。

　　一、开发区在行政执法方面存在的问题

　　从开发区的概念及形成特点可以看出，开发区是一个享受特殊政策的地域概念，而不是一个 行政区划的概念。按照《地方各级人民代表大会和各级人民政府组织法》规定，不能独立设立人大、政府、检察院、法院等国家机关，开发区管委会只能是政府的派 出机构，只能是服务部门，不可以独立作出行政行为。国家对于开发区的政策主要也只有四个方面：一是科技方面，包括开发区设立的批准和高新技术企业的认定等 方面；二是财税优惠方面，如税费、信贷、海关等方面；三是土地优惠方面；四是对微观行为的指导方面。在这种情况下，行政管理需要与现有体制就不可避免地会 发生矛盾。一份权威报告列举了开发区存在五个方面的突出问题，其中两个方面与行政管理体制有关：一是开发区的法律地位亟待明确。开发区不是一个独立的行政 区域单元，开发区管委会在行政序列中并没有明确的地位，不是一级独立的行政机构，不具备相应的法律地位和权限。尽管开发区所在的省（市）人大都制定了有关 开发区的管理条例，当开发区《条例》的规定与有关的上一层次法律、法规相冲突时，开发区的管理条例就失去了法律效力，这同时也给一些外来投资者造成错觉， 开发区建设只是一种权宜之计，因而动摇其长期投资的信心。二是开发区存在向旧体制复归的压力。开发区十几年来已形成了高效精干的“小政府，大社会”管理体 制。而近几年来，为摆脱地方政府干预，提高工作效率，国家和省市先后对工商、税务、金融、社会保障等机构实行了垂直管理，这样开发区以前享有的一些特殊政 策和经济管理权限受到弱化，向一般行政区体制退化的压力不断增大，部门行政规章和地方法规的矛盾和冲突不断增大。中央部门要求的纵向集中管理与地方政府通 过法规条例赋予开发区的权力之间的冲突现象日益明显，开发区的体制优势不断丧失，开发区管委会的“特权”不断削弱。此外，为优化开发区的投资环境，一些开 发区逐渐形成了“封闭式”的管理模式，一方面原有的行政管理体系无法渗入，另一方面自身又不具有行政管理职能，使区域内的行政执法陷于非常尴尬的境界。

　　二、现有体制下的行政执法模式

　　在现有体制下，各开发区在行政执法方面采取了不同的模式。主要有：

　　（一）按行政区划进行管理的模式。即设立开发区并不改变原来的按地域进行行政管理的方 式，原来归哪个区管仍由那个区管，原来归哪个县管仍由那个县管，开发区管委会不具有任何行政管理的职能，是纯粹的服务机构、协调机构。这是现有体制下最当 然的模式。但是，各地方出于对开发区工作的重视而形成的封闭式管理或封闭式管理倾向，已经从根本上摈弃了这一模式。

　　（二）与行政区划竞和的模式。开发区的四至与某个县、某个区的边界正相吻合，当然就在 原有地方政府的基础上增加开发区管委会的职能，地方政府下设的部门也可以与开发区管委会下设的部门合署，行使行政管理职能不存在任何法律上的障碍。但这种 模式一般是自然形成的。如果变更行政区划，则需要国务院的批准，国家目前还没有将开发区设立成为独立行政区的意向，对于与原行政区划不相吻合的，特别是一 些城市的开发区还跨区，批准开发区成为独立行政区的可能性几乎不存在。

　　（三）派驻执法模式。开发区所在地的市级执法部门向开发区派驻局、所、办、站、分局等 派出机构，代表其在高新区开展执法活动。但是实行政种模式只能是个别的，不能普遍推行，否则会造成开发区内机构的恶性膨胀；其次，这种模式仍然背离了一些 地方对开发区实行封闭式管理的要求。无论是派驻机构，还是派出机构，除非有法律、法规的授权，否则不可以以自己的名义作出行政行为，因此这种模式还包括了 两种不便利的结果：做出行政行为时必须使用市属相关行政执法部门的印章；做出行政行为的后果必须由市属相关行政执法部门承担。

　　（四）委托执法模式。开发区管委会所属各部门受所在市相关行政执法部门委托，以市属相 关行政执法部门的名义在开发区开展执法活动。其执法过程和执法后果都与派驻执法模式相近。这种模式操作简便，不需要机构、人员做大的调整。但严格来说，这 种模式也是不合法的，按照国务院法制办的解释，只有法律、法规或规章规定可以委托处罚的，才可以委托处罚，而这方面的允许性的规定又恰恰特别少。一方面开 发区需要封闭管理，另一方面又需要规范执法，所以这种模式也是我们在两难情况下做出的无奈选择。

　　不管是哪种模式，我们还有一个不可回避的就是开发区法制机构的问题。国家级的开发区大部分都设立了法制机构。只要执法，就需要法制机构的审核把关，就需要法制机构对下开展执法监督，否则只能是离依法行政越走越远。

　　三、现有体制下的突破与选择

　　（一）虚拟派驻模式。将开发区管委会现有各部门统一视为所在市相关行政执法部门在高新 区的派驻机构，同时启用专用印章，如“**局开发区专用”、“**办开发区专用”、“**委开发区专用”印章。这既从形式上解决了开发区执法违法问题，也 从根本上解决了执法后的责任承担问题。这虽然是一种刻意规避《地方各级人民代表大会和各级人民政府组织法》的行为，但也是最简捷、高效的模式，在开发区没 有形成统一的管理模式之前，国家对于我们这种模式不会叫停。

　　（二）政府直管模式。就是将开发区现有的有行政执法职能的各部门直接升格为所在市政府 直属，形成若干个（开发区）综合执法部门，市政府再委托开发区管委会对这些部门行使管理职能。这种模式不存在法律上的障碍，也不需要国家批准，唯一可能的 阻碍就是机构编制方面的障碍。一般来说，开发区现有的有行政执法职能的部门已经非常精简，也就三、五个，在开发区内已经具备了综合执法的雏形，必要的话， 还可以进一步压缩机构指数，甚至可以在开发区只成立一个“综合执法局”。在一个地域成立综合执法队伍，属于行政执法体制改革的新探索，需要省政府、省编委 的审批。在国家实行行政管理体制改革、行政执法体制改革和倡导综合执法的背景下，这一做法还是很有可能性的。

　　综上所述，笔者认为，开发区实行封闭式、半封闭式管理是现实需要，同时开发区内还必须 形成一定的行政执法体系。我们应当顺应潮流，适时改革开发区的行政执法体制，首选政府直管模式，其次虚拟派驻模式。同时在开发区设立法制机构，鉴于编制限 制，可暂与信访、督办等职能合署；如设立独立部门仍有困难，也可暂时设立派驻机构，在所在市政府法制办增设“驻开发区工作室”。