控制性详细规划编制框架体系和控制模式创新——以武汉市为例
摘 要：从武汉市控规编制的历程回顾和存在问题入手，从规划编制体系建立的角度，探讨了武汉市以控规导则和控规细则为核心控规分层控制框架体系，重点论述了其在控制重点、深度、期限和管理适用性上的区别，提出了实线、虚线、点位和指标控制的新模式，并介绍了武汉市控规编制的实践。
关键词：控制性详细规划，框架体系，控制模式
2008年1月1日颁布实施的《城乡规划法》从编制主体、审批程序、法律地位和修改程序等几方面对控制性详细规划进行了明确，要求控规必须由政府审批、报人大和上级政府备案，规划设计条件必须依据已经批准的控制制定，修改必须经过严格的调整程序，这些要求在确立控规作为规划管理基本依据的法律地位的同时，也对控规编制成果的科学性和可操作性提出更高的要求。针对目前控规的状况，武汉市原有的控规编制方式和体系显然已经不能适应当前的要求，迫切需要从控规编制框架体系和控制模式上进行新的创新和探索。
1 武汉市控规历程回顾和得失
1.1 控规历程回顾
武汉市控规编制曾经历了两个阶段，第一阶段是在1999年国务院批复《武汉市城市总体规划（1996-2020年）》后，历经3年基本完成了主城范围内控规的全覆盖，其主要任务是确定地块的使用性质、各项控制指标和相关管理要求，是城市规划管理中的重要的技术依据；第二阶段是法定图则的编制阶段，2002年开始编制，主要借鉴香港、深圳“法定图则”编制经验，在原有控规编制方式的基础上，强化了规划控制的刚性和弹性，更加适应规划管理法制化的要求（表1）。
1.2 存在问题
武汉市1999年版控规和法定图则虽然在编制中不断地创新和调整、但在实际管理和建设实施过程中依然碰到系统控制内容失衡、规划管理弹性不是、规划审批困难等许多问题，究其原因，主要还是原有控规在框架体系和控制模式上存在着不足。
1.2.1 规划编制的层级不完善，城市空间结构无法有效控制
两轮控规均是依据城市总体规划和相关专项规划进行编制，仅局部城市重点发展地区编制了分区规划，在武汉这样的特大城市，总规和专项规划往往难以指导和明确具体控规编制范围内的发展定位及设施配套要求，通常各片控规。在规划范围内结构体系较为完善，但是从宏观角度上来看，难以落实城市总体规划对城市空间结构的总体部署。
1.2.2 未与专项规划建立统一、有效的衔接平台，造成系统控制内容失衡
专项规划是城市系统的控制，但现在无具体的规范明确其深度和控制内容，且对系统的控制内容和控制要求，未能分配到控规编制单元，同时在控规的编制过程中，对无法落实的设施，与专项规划没能建立互相反馈机制，因而容易造成某些控制内容失衡。
1.2.3 控制方式和控制内容与公共政策的不适应性
公共政策通常具有通则性。1999年版控制内容过于严格，很难适应规划管理中形形色色的问题，虽然2002年法定图则划分出法定文件和技术文件，但其法定文件的控制内容，尤其是“五线”的控制内容直接到地块边界线，往往在实际操作中，因资产运作等问题，会发生较大变化，很难按规划实施，因而需要在制定灵活的控制模式，允许适当调整优化。
1.2.4 编制组织方式与规划管理的不适应
控规是规划管理的依据，在规划管理中涉及城市的方方面面，1999年版控规在2-3年的时间内迅速实现了主城区的全覆盖，虽然规划管理有依可循，但因编制仓促等因素，在实际管理过程中，往往会调整规划，但调整中因不明晰系统控制内容，往往会造成城市的公共资源被占用或浪费，如何在短时间内完成控规的编制，又能保证城市系统的资源能得到有效控制，需要进行新的探索。
2 控规编制体系的变革思路
2.1 建立地域划分体系
依据《城乡规划法》，结合自身特大城市的特点，武汉市确定了总体规划、分区规划和控制性详细规划的法定规划体系，这里的总规和分规均属于战略性、框架性和系统性控制，控规则属于实施性、独特性和局部性控制，各层次规划按照不同的控制深度、逐级落实总体规划和上位规划的控制要求。在编制过程中，如果对上位规划解读不彻底、不全面，就会造成系统性设施控制的遗漏，因此，需要与法定规划体系对应，建立完善的地域划分体系，作为承接上位法定规划控制要求，指导下位规划编制的空间平台。
同时，对地下空间、历史文化名城保护、城市设计等专项规划，也可通过地域划分体系将专项的管控要求，逐级分解，最终在控规中落实，保障了系统规划的层级性和控制性。
2.2 构建控规分层控制框架
武汉市在确定“总体规划-分区规划-控规”法定规划体系的基础上，对，于控规采取了分层控制的方式，形成控制性详细规划导则 （简称“控规导则”）和控制性详细规划细则（简称“控规细则”）两层编制体系，并与地域划分体系进一步对应（图1）。
控规导则是与分区规划同层次规划，以落实武汉城市总体规划和分区规划为目标，将分区规划的控制内容转化为规划控制文件，控制范围一般为1.5-4km2。
控规细则是以控规导则为骨架，在满足区域系统控制要求的前提下，应对开发建设的实际需求，对管理单元内的地块进行深化和细化，控制范围一般为 20-30hm2。
控规导则和控规细则两层控制框架的建立，进一步强化了两个方面的衔接：
一是强化编制空间范围的衔接。按照武汉市规划体系，分区规划作为控规的上位规划，编制范围往往是20-50km2，主要是落实市级、区级中心、及重大基础设施。传统控规主要是落实居住区级和社区级各类设施，而原有控规编制范围仅为10-40hm2，在此范围内，规划难以按照居住区级设施的服务半径进行合理布局。新的控规分层控制，框架增加了控规导则的控制，其控制范围为1.5-4km2，完善了各级设施在空间上的承接关系。
二是强化了功能性和系统性控制内容的衔接。传统控规控制主要针对地块用地性质和建设强度等指标的进行控制，在实际规划管理中，由于项目建设等原因，需要对局部地块进行调整时，往往因为设施区位和用地规模的调整，改变区域功能和设施服务半径，从而影响区域资源的合理配置，造成设施配置失衡。控规导则层次控制内容的增加，强化设施功能和服务级别等系统性的控制，弥补了原有控规控制的不足。
2.3 确定控规分层控制内容
按照控制性详细规划的控制框架，控规导则的控制内容包括编制单元的主导功能、“五线”控制、公共配套设施控制、人口规模、规划用地控制、管理单元划分、强度指标控制、特殊控制和管理单元划分；控规细则的控制内容包括用地性质和开发强度、“五线”控制、公共配套设施控制、指标控制和特殊控制。
控规导则和控规细则的内容在控制重点、设施级别、灵活性和规划期限、管理适用性等方面存在明显的区别。
2.3.1 控制重点的区别
控规导则是以落实武汉城市总体规划和分区规划为目标，控制重点主要针对控规编制单元进行总体控制，确定单元的功能定位、土地利用、人口分布、居住区级及以上公共设施和重要市政基础设施，而不是对具体地块进行控制。
控规细则以落实控规导则为目标，控制重点主要是在明确管理单元控制要求的基础上，确定地块的各项控制指标。
2.3.2 控制设施级别的区别
根据武汉市法定规划编制体系，控规导则和控规细则按照“分级控制、逐步落实”的指导思想进行各类设施控制。
控规导则主要是在分区规划基础上，以控规编制单元为平台，落实市、区级（组团级）各类设施的控制规模和控制范围线，并在管理单元范围内，明确居住区级各类设施的指标控制要求。
控规细则主要是在控规导则基础上，以控规管理单元为平台，落实居住区级各类设施控制规模和控制范围线，并在地块范围内，明确社区级各类设施的指标控制要求。
2.3.3 控制灵活性和规划期限的区别
控规导则具有系统性、策略性和稳定性，规划期限应该与总规、分规以及各专项系统规划的期限一致，特别是强制性的控制内容，不会因为城市建设的具体项目而进行调整。
控规细则具有针对性，独特性和时效性，规划期限应与近期规划的期限一致，可以在不突破控规导则控制要求的前提下、满足具体城市建设项目的要求而做出适当的调整。
2.3.4 规划管理适用性的区别
控规导则的控制内容是框架性、通则性，具有稳定性，但不能作为规划管理的直接依据，只能作为控规细则的上位依据，具体的规划管理必需依据控规细则，并且控规细则各项管控要求，不能突破控规导则的控制要求。
2.4 采取灵活的控规控制模式
为适应规划管理的弹性需求，规划采取实线控制、虚线控制、指标控制和点位控制的方式进行用地控制。
实线控制是指进行实线控制的用地，在法定文件附图中用实线划定，对地块的位置、边界形状、建设规模、设施要求均不得作出更改；虚线控制是指进行虚线控制的用地，对地块的位置、规模及设施要求不得作出更改，但其边界形状可根据具体方案略作调整；点位控制进行点位控制的用地，在确保设施规模的前提下，可结合相邻地块开发与其他项目进行联合建设；指标控制是指进行指标控制的设施，其控制规模以指标的形式予以确定，是下位规划编制的重要依据。
2.5 形成面向规划管理的控规成果形式
以满足规划管理需求为导向，合理解决规划刚性和弹性，控规控制内容分为法定文件和指导文件两部分。
法定文件是刚性内容，是对城市规划实施进行监督检查的基本依据，必须予以公示，并报市政府批准，主要包括“五线”和公共服务设施的控制，并且各项设施分解都控规管理单元（图2、3、4）。
指导文件是弹性内容，是下位规划编制或规划管理指导依据，必须报城市规划主管部门批准，主要包括对各类用地的控制，以及强度和高度的控制内容 （图5、6）。
3 武汉控规编制的实践
2008年1月1日《城乡规划法》实施后，为了适应规划管理新的需求，武汉市规划局制定了《关于<城乡规划法>实施后中心城区控制性规划编制和用地'规划管理实施方案》的三阶段工作要求，提出了“三年时间完成主城区控规细则全覆盖”的决定，全面启动了主城区控制详细规划的编制工作。整个控规编制工作是在新编制的《武汉城市总体规划（2006-2020年）》的指导下，按照武汉市法定规划体系确定的“总体规划-分区规划-控规导则-控规细则”4个层次逐步开展，其主要经过了4个主要的阶段。
3.1 以总体规划为指导，完成了相关专项和技术规定的编制
在新一轮城市总体规划编制完成以后，开展了人口与居住用地、历史文化名城、绿化体系、湖泊水系、综合交通和市政公共设施等6个专项的编制工作，并征求了相关委办局的意见，同时还制定了《武汉市控制性详细规划规程》、《武汉市城市规划地域划分及编码规则》等6项技术标准制定。为了进一步落实城市总体规划，编制了《武汉市主城区分区指引》，将新一轮城市总体规划和专项规划确定的人口、公共服务、绿地和市政等方面的控制要求和指标分解到19个分区，有效指导分区规划编制。
3.2 以分区指引为指导，完成了主城区19片分区规划的编制
主要以综合分区为载体，统筹城市各类用地，落实分区指引的有关控制要求，深化、解决主城范围内系统性的问题，确定各个综合分区的功能定位与规模、规划用地布局、建设强度控制指引和分区管控要求，并通过该规划进一步征求各区政府的发展意愿，有益于更好的指导控规导则的编制。
3.3 以分区规划为指导，完成了主城区85个控规单元导则的编制
主要以控规编制单元为载体，以《武汉市控制性详细规划规程》为指导，按照“程序规范、规程指导、试点先行、确保质量、开门规划”的工作思路，采用矩阵式管理模式，加强编制单位与局内各职能部门全过程合作，充分利用了影像图、地籍、审批等信息，将分区规划的管控内容转化为规划控制文件，规划成果先后多次征求相关委、办、局和各城区意见（图6）。2008年 10月，基本实现了主城区控规导则的全覆盖。
3.4 计划用3年时间，逐步完成主城区控规细则的编制
在控规导则的基础上，拟用2008年至2010共3年左右的时间实现主城区530km2控规细则的全覆盖，以完善城乡规划主干体系，满足武汉市城乡规划管理需要，达到精细化管理的要求。2008年已完成了160km2的控规细则编制工作，目前相关工作正在按照计划逐步实施。
4 结语
目前，国家控制性详细规划编制办法尚未出台，武汉市新一轮控制性详细规划编制主要是为了应对《城乡规划法》要求，结合武汉市规划编制和管理的实际需求，对控规框架体系和控制模式进行的一次尝试。由于在控规编制上的问题仍然存在较大争议，有些问题涉及到规划体系和管理制度，很多问题需要在今后规划编制和管理中得以检验，因此，目前工作仅是初步探索，希望与业内同行交流探讨，共同推进控规编制的改革创新。