上海存量工业用地盘活利用的机制与政策创新研究

卢为民（上海市规划和国土资源管理局）

内容提要：上海人多地少，土地供需矛盾十分突出，加大存量用地盘活利用力度，已成为实现“创新驱动、转型发展”的重要途径。本文在深入分析上海存量工业用 地盘活利用面临的问题，以及剖析其深层次原因的基础上，从加强规划引领、创新土地政策、完善体制机制、充分调动企业和当地政府积极性等方面入手，提出了加 快上海存量工业用地，推进产业转型升级的对策措施。

 

推动产业转型升级，是加快经济发展方式转变，提升上海产业国际竞争力的重要途径。土地作为基本的生产要素，其利用结构和利用效率直接影响着产业的持续发展 和转型升级。上海人多地少，土地供需矛盾日益突出。特别是随着新增建设用地的日益减少，盘活存量工业用地已成为保障经济持续增长和产业转型升级的必由之 路。《上海市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中也明确提出，要“积极盘活存量土地资源，加大闲置土地处置力度，促进低效土地二次开发”。由于存 量用地情况复杂，涉及面广，盘活利用的难度较大。如何创新政策，完善机制，加大存量工业用地的盘活利用力度，是当前亟待研究解决的重要课题。

一、当前上海存量工业用地盘活利用的基本情况

上海市委、市政府高度重视存量工业用地的盘活利用。近年来，先后出台了《关于促进土地节约集约利用加快经济发展方式转变若干意见》（沪府办发 [2008]37号）、《关于鼓励本市国有企业集团利用存量工业用地建设保障性住房的若干意见》（沪府办[2010]64号）、《关于规划土地政策支持高 新技术产业化，促进经济发展方式转变和产业结构调整若干意见部分操作口径的通知》（沪规土资综[2010]952号）、以及《关于在张江国家自主创新示范 区试点进一步开展产业用地节约集约利用的若干意见》（沪规土资地[2011]1056号）等一系列政策，通过鼓励工业项目增加容积率、允许存量用地指标平 移、支持企业分割转让节余土地等相关措施，积极开展淘汰劣势企业、土地置换、厂房加层改扩建以及闲置厂房租赁回购等工作，取得了明显成效。2010年共淘 汰调整1千余家劣势企业，腾出土地近1335公顷（2万亩），市级以上开发区的平均建筑容积率从2005年的0.5提高到0.65。开发区通过腾笼换鸟， 淘汰高耗能、高污染、低产出的项目，为引进新项目提供发展空间。例如，闵行开发区通过到期换购、拍卖回购、调整功能回购、协议回购、违约回购等方式实施腾 笼换鸟，已累计回购再利用土地88万平方米，累计回购再利用厂房28万平方米[1]。

同时，在推进过程中也面临着一系列问题，盘活存量的任务依然十分艰巨。

一是从总量上看，工业用地规模偏大。目前，全市工业用地约占总建设用地的30%以上，郊区高达40%左右，不仅明显 高于伦敦、东京、纽约、新加坡等国外发达城市（伦敦、东京、纽约、新加坡的工商业用地仅占建设用地的4.7%、6.1%、7.6%和11.4%），而且与 原国家建设部颁布的城市建设用地规划标准的15%—25%相比，也明显偏高。

二是从利用效益和效率看，区域差异明显。虽然上海近年来节约集约用地水平有了显著提高，但与国际先进城市相比还有很 大差距，提高土地利用集约化水平的潜力仍然很大。2010年，单位产值最高的漕河泾开发区为263亿/平方公里，而我国台湾地区新竹科学工业园区2005 年的地均产出约为315.70亿元/平方公里。从区域差异看，上海国家级开发区的工业用地产出强度平均每平方公里为115亿元，是市级开发区的2.2倍； 单位产值最高的漕河泾开发区是产值最低的开发区富盛经济开发区的54.8倍。从利用强度看，容积率高于1.0的园区数量不到全市工业园区总数的10%。

三是从空间分布看，工业集中度偏低。按照国家划定的公告开发区范围，目前全市现状工业用地中绝大多数分布在国家公告开发区之外，集中率不到1/3。按照全市“两规合一”关于工业用地的布局规划，零星分布在规划工业区块外的还有400平方公里左右。

二、影响存量工业用地盘活利用的深层次原因

存量工业用地盘活利用的重点是低效用地和闲置土地，这些土地由于成因复杂，相关政策和机制没有跟上，直接影响了盘活利用工作的推进。

（一）规划引领需要进一步加强。目前不少工业园区开展的土地二次开发，多是一些零敲碎打型的，缺乏一个系统的二次开 发规划方案。有的园区二次开发是出于园区管理者获取土地级差收益的需要，没有与园区的产业转型和整体发展有机结合起来，影响了二次开发的总体效果。另外， 中心城区的一些老工业区和老厂房，多是零星分布，如何加强盘活利用和更新改造，也需要深化细化相关的规划方案和开发模式。

（二）制度政策尚需进一步完善。从国家层面看，目前尚未建立针对闲置土地和低效用地处置的政策体系。对于闲置土地的 处置，虽然《土地管理法》中明确指出，闲置一年的要征收土地闲置费，闲置两年的要无偿收回，但是由于缺乏相应的抓手，在实施过程中很难操作。对于低效用地 的开发，目前也仅限于一些零星的探索，相应的政策体系还没有完全建立起来。特别是一些土地政策的调整涉及到对现有法律法规的突破，没有国家层面的同意，地 方政府很难操作。另外，从现行的土地出让制度看，目前普遍按最高年期50年出让工业用地，实际上大部分产业生命周期短于出让年期。但由于利益机制的存在，企业在产业生命周期结束后不愿退出土地，土地回收难度大，影响了土地节约集约利用和产业更新换代。

（三）针对企业和地方政府的激励和约束机制需要进一步完善。从企业角度来看，按照现行的土地收储机制，更新改造地块需要先由政府进行收储，形成“净地”后进行公开出让，由竞得土地的公司进行开发。按照这一制度，原土地权利人很难获得相应的土地增值收益，从而影响了其参与开发的积极性。从地方政府的积极性看，由于低效用地和闲置土地的开发存在着周期长、所需资金大、开发成本高、协调任务重等问题，多数地方政府更倾向于对新增建设用地的占用，而对存量土地盘活利用的积极性不高。

三、加快上海存量工业用地盘活利用的对策措施

目前，上海正处于“创新驱动、转型发展”的关键时期，工业用地管理必须适应转型发展的要求，加大存量用地盘活利用力度。总的思路是，加强规划引领，创新土 地政策，完善体制机制，充分调动企业和当地政府的积极性，推动低效用地和闲置土地的再开发、再利用，进一步提高节约集约用地水平，推动产业转型升级。

（一）以产业转型、用地集约、环境优化为导向，科学编制存量工业用地盘活利用规划

建议尽快启动编制全市统一的低效工业用地二次开发专项规划，引领二次开发的有序推进。在编制过程中，要突出以下理念：

1、节约集约用地理念。要结合工业区中现有的闲置土地和低效用地情况，有针对性 地进行更新改造。一方面，在符合环境交通承载量以及不破坏城市景观的前提下，适度提高开发强度，包括提高容积率、建筑高度、建筑密度等，或者探索复合式、 立体式开发的土地利用模式，提高土地利用效率；另一方面，根据产业转型的需要，调整部分土地使用性质。特别是对工业用地转为研发用地、生产性服务业用地 的，可适当放宽条件。

2、与产业转型相结合的理念。发挥土地的调控作用，通过优化土地利用结构推进产 业结构转型。重点是根据产业转型的目标，重新划定各个功能区，尤其对于生产性服务业聚居区、总部经济区、研发区、高新技术产业区等新兴产业，根据园区的工 业定位，要尽可能予以保证。同时适当增加相关配套设施的用地比例。对于发展物流业的，要拓展道路，完善交通网，以此推动园区的生产、生态、生活等综合功能 发展，促进园区的转型升级。

3、生态环境优化理念。对于一些中心城的老工业区，在改造过程中，要加强统一规划，强化复合功能理念，加强环境整治，着力构筑工作-生活-休闲融为一体的充满活力的24小时功能区，缩短出行距离、鼓励公共交通和慢行交通的主导地位，形成低碳化的发展环境，推动区域功能转换和整体转型升级。

（二）创新土地政策，激发企业盘活存量用地的积极性

1、允许符合条件的工业用地通过“存量补地价”方式调整为经营性用地，让企业自行改造升级。目 前国内一般的做法是，对于因实施城市规划需要，对原划拨、协议出让的工业、教育、文化等项目改变为经营性项目的，由政府委托土地储备中心先收储后，再以挂 牌等公开方式出让。建议创新政策，对一些特定地块探索实施“存量补地价”政策。即，通过 “存量补地价”方式，将土地性质由工业用地调整为经营性用地，由原土地权利人自行改造。为了积极稳妥地推进，借鉴宁波等地经验，实施“存量补地价”政策的 地块应同时满足以下条件：（1）土地取得时间必须在2002年7月1日之前。即在经营性用地实行招拍挂制度之前；（2）未列入政府区块改造计划或政府收购 储备计划。（3）不得开发商品住宅；（4）仅限于企业自用或出租。

2、通过土地置换，推进企业向园区集中。园区外的工业企业，如果属于政府鼓励类 或重点扶持类的产业，经依法审批，可以通过土地置换方式，迁入工业园区。基本思路是：企业可以协议出让方式获得园区内的建设用地使用权，使用年期为置换前 工业用地的剩余年限，并按市场评估价缴纳剩余年限的土地出让金，办理土地登记。置换前企业的土地及建筑物、附属设施等，通过货币补偿后，由政府收储。

3、健全土地收储制度。由于现行的土地收储制度不利于调动原土地权利人的积极 性，同时对政府的储备资金要求比较高，影响了改造工作的大规模推进。西方国家“棕地再开发”的经验表明，“棕地再开发”应充分调动各级政府、非政府组织、 企业和其他利益团体的积极性，共同参与到策略实施中来；将“棕地再开发”转变为市场化运作，才能更好的解决“棕地”的区域性问题，更大的挖掘“棕地”的潜 力和价值。为此，建议以调动原土地权利人积极性、实现多方共赢为着力点，加快完善现有土地储备机制。一是探索建立合资入股、共同开发的收储机制。即 通过建立股份合作方式，由原土地使用权人与地方政府的资产经营公司以一定的股份进行联合储备和开发，并且由政府的资产经营公司控股。该方案由松江一些工业 园区负责同志提出，并已有实施案例。这种收储方式的好处在于，让原土地使用权人参与储备和开发，有利于调动企业的积极性。不足之处在于，对地方政府资产经 济公司的资金实力要求比较高。二是探索建立以返还一定比例的建筑面积为前提的收储机制。即在土地收储时，明确在土地储 备后进行招拍挂时，返还给原土地使用权人一定面积房屋作为补偿，作为土地招拍挂的前提条件进行约束，并将该条件写入土地出让合同中。该方式的好处在于：让 原土地使用权人参与土地储备，并获得一定的房屋面积作为补偿，不仅有利于调动其积极性，而且通过土地出让合同的方式明确相关内容，操作起来比较方便。三是探索建立共享土地增值收益的收储机制。即 对于一些低效或闲置工业用地，由土地储备机构收购后，在下一次土地出让时，返还给原土地使用权人一定比例的土地收益作为补偿。该方式的好处在于：通过给原 土地权利人一定比例的土地出让收益分成，使原土地权利人享受了一部分土地增值收益，有利于调动其参与改造的积极性。同时该模式也存在着受市场行情影响较 大，土地收益波动较大等问题，当土地收益较小时，将难以满足各参与方的要求，从而影响该模式的实施。

4、探索建立土地转让新机制。对于一些土地 权利人自己无条件或无能力进行再开发的地块，如果能够调动这些土地权利人的积极性，及时将土地转让给第三方进行开发，也可加速土地二次开发的进程。目前遇 到的困难是，转让成本比较高，制约了其转让的积极性。据了解，目前土地转让中涉及到土地增值税、营业税等多项税费，而且税率都比较高，特别是土地增值税， 最高可达总成交价的60%，一定程度上限制了土地转让行为的发生。为此，建议完善相关政策，建立土地转让新机制。一是减免转让成本。对于经认定需要进行二次开发的地块，减免相关土地增值税或营业税等，鼓励其通过转让进行再开发。二是鼓励分割转让再开发。鼓励企业在符合规划、满足安全且不超过企业生产配套用地比例的前提下，利用厂区内的空闲土地新建厂房后，通过分割转让后实施再开发。

5、通过土地价格优惠政策，鼓励企业进行二次开发。现有的工业用地在符合规划、 不改变土地用途的前提下增加容积率的，经核准，不再增收土地价款。同时，对于需要改变土地用途的，经相关部门同意后，与出让人签订出让合同变更协议或者重 新签订出让合同，由受让人按照批准改变时新土地使用条件下土地使用权市场价格与批准改变时原土地使用条件下剩余年期土地使用权市场价格的差额补缴出让金。

（三）建立制约机制，迫使企业进行二次开发

1、对于同一企业集团有多宗土地、部分土地尚未建设或已建成但投资强度低于规定标准的，不得安排新的项目用地。

2、提高低效用地的税费标准。存量工业用地达不到原出让合同约定要求或市有关节约集约用地控制指标的，企业必须在规定时间内增加有效投资或由当地政府安排其他项目，若企业仍未在规定时间内增加有效投资的，则每年按照上限标准征收城镇土地使用税等相关税费；闲置土地以及未达到土地出让合同约定的抵押条件的土地原则上不得办理土地抵押登记。另外，相关部门加强综合执法力度。对于需要二次开发的地块，金融部门严格审查并限制新的贷款申请；环保部门加强环境监测，对存在严重环保违法的企业，加大处罚力度，另外水电部门也加大制约力度。

3、建立合同约束机制，在出让合同或租赁合同中增加限制性条款，明确规定企业生命周期结束后，由政府或开发区按照一定价格回购。

4、建立弹性出让和土地租赁制度。目前国内一般采用的工业用地的使用权出让最高 年限为50年出让，而一般企业的生命周期约为10-20年，企业在竞拍时一次性缴纳50年的土地出让金，不仅提高了企业成本，而且还加大了盘活存量再开发 的难度。根据产业或企业生命周期，既可以选择出让，由可以选择租赁。考虑到降低企业投资成本以及增强政府对土地使用的调控性等因素，借鉴新加坡或台湾等地 经验，建议最好选择短期出让或租赁的方式供应。

5、集中建设标准厂房的运作方式。集 中建设标准厂房的方式，克服了以土地出让形式批租土地造成土地一次出让后就无地可供的问题，为土地的持续利用提供了保障，这种方式有利于掌握土地二次开发 的主动权。通过不再续约或厂房回购的方式，可以引入更多的优势企业，实现产业的升级。同时，该方式还有利于减少土地增值收益流失，同时通过租金的调节机 制，进一步增加政府的调控能力。例如，新加坡通过对租金和租赁期限等约束，对产业项目进行调节，取得很好的效果。例 如，对鼓励类产业项目，政府实行较低的租金，对限制类的产业项目则收取较高的租金。通过调高租金、到期不再续租等经济手段，引导一些不符合本国产业政策的 工业项目从新加坡转移出去，有效促进了产业转型升级。

（四）建立控增逼存机制，督促地方政府加快推进二次开发

1、实施新增建设用地指标的差别化奖惩机制。把盘活工业区存量土地的情况与该区域下一年度新增建设用地指标分配相挂钩。对园区和企业实施差别化奖惩机制，“倒逼”土地二次开发。对于存量盘活力度大的区域，在新增建设用地指标上给予适当奖励；对于盘活存量不力的区域，将适当扣将相应指标。

2、把盘活存量土地情况作为开发区扩区的前提条件。加强对开发区土地集约节约利用的考核评估，并将评估结果作为开发区扩区升级的重要依据。对于在盘活存量土地方面达不到要求的，不允许扩区。

3、探索规划区外工业用地与开发区的增减挂钩政策。对于土地利用效率高的开发区，支持地方政府选择规划区外部分环境较差、配套不全、开工不足的小型独立工业点进行复垦，运用“城乡建设用地增减挂钩”等政策工具，按照建设用地总量不增加、耕地总量不减少的基本原则，实现存量用地的指标平移和空间腾挪，进行扩区。