国务院批转全国城市规划工作会议纪要（1980）

国务院同意《全国城市规划工作会议纪要》，现转发给你们，请研究执行。

国务院认为，这次全国城市规划工作会议提出的“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的方针，是好的，各地区、各部门应当认真执行。关 于实行城市建设用地的综合开发和征收城镇用土地使用费问题，国家建委和国家城建总局要继续调查研究，对这次会议提出的两个草案进行修订，报经国务院批准实 施。关于城镇建设用地综合开发，有条件的城市可先行试点。

全国城市规划工作会议纪要

经国务院批准，10月5日至15日，国家建委在北京召开了全国城市规划工作会议。参加会议的有各省、市、自治区建委和城市规划、城市建设部门的负责同 志，部分城市的副市长，城市规划专家，国务院有关部门和有关高等院校、设计科研单位的代表，共290多人，会议遵照党的十一届三中全会以来的路线、方针政 策和五届人大三次会议精神，总结交流了经验，讨论制订了《中华人民共和国城市规划法（草案）》，研究了城市规划工作的方针、政策和措施。谷牧同志出席了会 议，并讲了话。

会议回顾了 我国城市规划工作发展的历史。建国以来，随着大规模的基本建设，新建了一大批工业城镇，对原有城市也进行了扩建和改造。到1979年底，我国共有3444 个城镇，其中设市建制的216个。与此同时，我国的城市规划工作从无到有发展起来，取得了一定的成绩。但是，发展的道路是不平坦的。第一个五年计划期间， 城市规划工作开展比较顺利，在发展经济和文化等方面，发挥了积极作用。50年代末期，虽经广大规划工作人员作了不懈努力，但由于 受国民经济中左倾思想的影响，城市规划工作大上大下。在“文化大革命”中，遭到林彪、“四人帮”的罪恶破坏，致使城市规划机构被撤销，队伍被解散，资料被 销毁，城市规划工作实际上被取消了。粉碎“四人帮”以来，特别是党的十一届三中全会以来，城市规划工作才重新受到重视，得到恢复。

我国城市规划长期被废弛，造成了严重后果：大城市规模失去控制，小城镇没有得到应有的发展；许多城市和工矿区的建设，布局不合理，工厂随意定点，建设 资金和土地浪费严重；乱占乱建成风，市容杂乱无章；“骨头”与“肉”比例失调，城市住宅和服务设施严重不足；废水、废气、废渣和噪声污染严重，不少园林、 绿地和风景区被侵占，文物 古迹受到破坏。所有这些，不仅影响了人民生活的改善，也影响了生产的合理发展。同时，不少地方和部门的领导同志，对城市规划在社会主义建设中的地位和作用 一直缺乏认识；城市规划和建设计划互不衔接；规划的实施缺乏法律保障；城市规划技术人员严重不足，机构也不健全。这种状部亟需改变。

会议认为，当前应抓紧调整国民经济的时机，尽快把城市规划工作搞上去。需要认真吸取历史经验，端正指导思想，下功夫解决好以下几个方面的问题：

一、正确认识城市规划的地位和作用

城市规划是一定时期内城市发展的蓝图，是建设城市和管理城市的依据。要建设好城市，必须有科学的城市规划，并严格按照规划进行建设。城市规划工作是一 项科学性、综合性很强的工作。它是预见并合理确定城市的发展方向，规模和布局，作好环境的预断和评价，协调各方面在发展中的矛盾，统筹安排各项建设，使整 个城市的建设和发展，达到技术先进、经济合理、“骨肉”协调、环境优美综合效果，为城市人民的居住、劳动、学习、交通、休息以及各种社会活动创造良好的条 件。要清除极左思想的影响，纠正那种不顾生产者水平、急于缩小和消灭城乡差别，只抓生产，不抓生活，不要城市规划，不讲环境保护的错误作法，正确认识城市 规划在社会主义建设中的重要地位和作用，尊重客观规律，自觉地以城市规划指导城市的建设和发展。

二、明确城市发展的指导方针

控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市，是我国城市发展的基本方针，国内外经验证明，城市规模过大，带来许多难以解决的弊端。我们一定要 严格控制大城市的人口和用地规模。今后，大城市和特大城市，原则上不要再安排新建大中型工业项目。发展经济，主要应靠控潜、革新、改造，或组织跨省、跨市 公司，以及举办联合企业。

要合理发展中等城市。我国的中等城市数量较多，分布较均衡在协作条件、技术力量、交通运输以及市政府公用设施等方面，都具有一定的基础。利用这些城市 的现有条件，有选择地摆一些工业项目，有利于争取建设时间，提高经济效果。但要注意，一般不要使其发展成为新的大城市。

要积极发展小城市。我国现有3300多个小城镇，其中设市建制的有105个，依托小城镇发展经济，有利于生产力的合理布局，有利于就地吸收农业剩余劳 动力，有利于支援农业和促进当地经济文化的发展，有利于控制大城市的规模。从长远看，对逐步缩小城乡差别和工农差别，也有重要意义。今后，应当通过经济建 设发展小城市。国家安排新建项目，应优先在设市建制的小城市和资源、地理、交通、协作条件好的小城市选厂定点。在特大城市和大城市周围有计划地建设卫星 城。把少数和确需安排在大城市的新建项目和需从市区迁出的工厂放到卫星城市去。建设小城市和卫星城市，规模要适当，人口一般以一二十万为宜。发展经济，要 注意适当安排男女职工的比例，便于更多的人就业、定居。对其它城镇的建设和发展，也要加强指导，搞好规划。

与会同志建议，国家应制定鼓励发展小城镇的政策，改变多年来政策与方针的矛盾，以利小城镇的发展。

为了在全国各地区科学地、合理地分布生产力和城市，使经济、文化协调地发展，为城市规划提供依据，要按照中共中央[1978]13号文件的要求，尽快 把区域规划工作开展起来。区域规划的区域划分不应受行政区划的限制，而应按经济联系划分。规划的内容可以先租后细。各省、自治区，可先在本省、区内，进行 区域规划试点。

三、根据城市特点确定城市性质

城市的性质，一般来讲，是指一个城市在全国或某一地区的主要功能和作用。根据城市的特点，正确地确定城市的性质，是规划和建设好城市的重要前提。中央 书记处对北京建设方针的建议，提倡根据首都的特点办事，不仅为北京的规划和建设指明了方向，而且对全国各城市的规划和建设都有普遍指导意义。各个城市都应 当从实际出发，根据当地资源、交通、自然环境、发展环境、发展历史和现实基础。科学地确定城市的性质和发展方向。在规划和建设中，注意扬长避短，发挥优 势，保持民族风格和地方特色，体现时代精神。反对那种不问具体条件，在城市盲目发展工业，搞完整工业体系的错误作法。

四、尽快建立我国的城市规划法制

为了彻底改变多年来形成的“只有人治，没有法制”的局面。国家有必要制定专门的法律，来保护城市规划稳定地、连续地、有效地实施。会议认真讨论了国家 建委和国家城建总局起草的《中华人民共和国城市规划法（草案）》，认为这个“草案”是好的、可行的，建议根据会议提出的意见尽快修改，报请国务院批准实 行。

五、加强城市规划的编制审批和管理工作

中共中央[1978]13号文件规定，全国各城市，包括新建城镇，都要认真编制和修订城市总体规划和详细规划。这项工作要力争在1982年底以前完 成。京、津、沪三市要尽快完成城市总体规划的修订编制任务。各省、自治区要首先抓好省会和有重点建设任务的城市的规划编审工作。在规划编审工作中，要加强 调查研究，坚持群众路线，广泛听取人民群众和有关方面的意见。充分发挥专家和技术人员的作用，进行多方案比选，以保证规划的质量。

要加强城市规划的管理，保证规划的实施。当前，各个城市都应采取有力措施，制止一切乱占乱建现象，防治环境污染，要积极为调整国民经济服务。要与计划 部门和工业部门密切协作，做好现有工业的调整、改组工作。对于工业项目的改建和搬迁，城市集体所有制生产单位的兴办，商业服务网点的分布，城市农贸市场的 开放，都要在规划布局和城市用地上，作出合理安排。对于城市郊区兴办的农工商联合企业和工农联营企业的建设用地，也要加强规划管理，不能放任自流。有风景 文物资源的城市，要抓紧做好风景区规划和重点文物保护区规划，妥善安排旅游服务设施的建设，促进旅游事业发展。

六、搞好居住区规划，加快住宅建设

目前，有关部门和各省、市、自治区，正在多方设法，进一步加快城市住宅建设。这就要求城市规划工作先行一步，提前做好居住区和小区规划，安排住宅建设 用地。新建住宅要成组成片布局，保证住宅的合理间距，使之有良好的日照、采光、通风条件，并符合抗震、防火要求；居住区要留有足够的绿地，注意防止污染住 宅设计，既要标准化，又要多样化；风格、色彩、层数、单元组合，切忌千篇一律。既要做到经济适用，又要注意美观。要搞好市政公用和生产服务设施的配套建 设，做到与住宅同时投入使用。

七、城市各项建设应根据城市规划统一安排

长期以来，城市规划难以实施，城市建设相当混乱，重要原因之一，是计划与规划脱节，条条与块块矛盾。改革的方向是扩大地方和城市的权力，充分发挥城市 规划的综合指导作用。今后，凡是在城市新建或扩建的项目，无论工业、民用或市政公用设施，无论部属、省属，无论中央投资、地方投资还是利用外资，其选址、 用地，必须经过所在城市规划部门的统一安排，按照城市规划的要求，分年列入相应的建设计划，逐步实施。城市的各项服务事业应逐步走向社会化，住宅和食堂、 商店、学校、幼儿园、俱乐部、卫生所等，均应由城市统一布点、建设和经营管理，各地应根据具体情况积极试办。

八、关于综合开发和征收土地使用费问题

实行综合开发和征收城镇土地使用费的政策，是用经济办法管理城市建设的一项重要改革。它有利于按照城市规划配套地进行建设，节约用地，充分发挥投资效 果；有利于控制大城市规模，鼓励建设单位到小城镇去；有利于合理解决城市建设和维护资金的来源。

对新建小城市、卫星城，现有城市的新建区、段和旧城成片改造地区，都应考虑组织开发公司，实行综合开发。开发内容，包括开发区的勘测、规划、设计、征 地、拆迁、安置、土地平整和所需道路、给水、排水、供电、供气、供热，通讯等工程建设。有条件的地方，还可以包建住宅、生活服务设施、公共建设、通用厂房 等等。建成后成套出售建筑物，并按土地面积和设施水平向使用单位收取开发费。开发公司实行企业化经营。开发基金，即开发公司的周转资金，可以从国家和地方 基本建设投资中预拨，或由建设银行贷款，也可向用户预收定金。开发所需统配材料、设备，应列入国家和地方物资分配计划，能够在市场采购的，就在市场选取 购。

征收城镇土地使用费，是城镇建设和维护一个固定资源。在城镇规划区范围内，对占用土地的单位和个人，均应按当年实际占地面积交纳土地使用费。收费标准 应根据不同地段，分等分级确定。对于不同的使用单位，收费标准也应有所不同。

会议认真讲座了国家建委和国家城建总局草拟的《关于城镇建设用地综合开发的试行办法》和《关于征收城镇土地使用费的意见》两个草案。鉴于这两项改革涉 及面广，政策性强，建议由国家建委与有关部门协商一致，对草案作进一步修订后，报国务院批准实施。关于城镇建设用地的综合开发，有条件的城市可先行试点。

在上述改革全面实行之前，提取工商利润5%和城市维护费，仍然是城市建设和维护的主要资金来源。这两笔钱，各城市一定要坚持专款专用，不准挪用。

九、大力加强队伍建设和人才培养

在50年代，我国城市规划技术人员曾达到4千余人。由于多年来不断削弱，目前仅剩1千余人，多数城市没有规划力量许多紧迫的规划设计科研任务无人承 担。加之，现有规划技术人员平均年龄较大，规划事业后断乏人。因此，必须切实加强队伍建设和人才培养。

各省、市、自治区及各城市，应参照国家建设委（79）建发城字第74号文件的规定，尽快把城市规划设计、科研和管理人员配置起来。国家城建总局要抓紧 组建城市规划建设研究院。一些改了行而现在又使用不当的原城市规划专业技术人员，应当归队。还应调集一些有关专业的技术力量，充实城市规划队伍。各级人民 政府和有关部门应给予大力支持。

要认真办好大专院校现有的城市规划专业，力争扩大招生和招收研究生。其它有条件的理工科及社会科学院校，也应逐步开设城市规划专业。国家城镇总局要加 快筹建城市建设学院。城镇较多的省、市、自治区，应建立城市建设中等专业学校，主要培养城镇和工矿区所需的规划设计管理人员。要加强对职规划人员的培训工 作，不断提高他们的技术业务水平。

要大力开展城市规划科学研究工作，探讨社会主义城市规划的基本理论，研究城市规划中的重大科研课题。

十、加强对城市规划工作的领导

城市规划工作关系到城市的全局和长远发展，是城市工作的一个极其重要的组成部分。会议希望各省、市、自治及各城市人民政府，都能认真重视城市规划工 作。要很好解决有关城市的性质、规模、发展方向等重大政策问题，切实抓好城市规划的编审和实施。城市市长的主要职责，是把城市规划、建设和管理好。各级政 府在决定涉及城市规划问题的事项时，应吸收城市规划部门参加，听取他们的意见，支持他们的工作，使用率他们有职有权。各级建委和城建、规划部门，要认真负 责，做好城市规划工作。国务院有关部门，都要大力支持城市规划工作，尊重城市规划对各类建设项目的合理要求。

会议强调，城市是社会经济、文化发展的产物，它的发展又推动社会经济、文化的发展。建设社会主义现代化的强国，不能设想没有现代化的城市。四化建设要 求城市规划工作有一个新的发展。各有关方面，一定要同心协力，团结合作，搞好城市规划工作，为把我国城市逐步建设成为具有高度文明的社会主义城市而奋斗。

 

（1980年12月9日国发[1980]299号）