十三五规划编制难与易（转）
三种思维模式
不再编制竞争性行业的专项规划，也不再编制规划目标不明确的专项规划，改变以往专项规划落后总体规划的状况。
树立开放思维，放眼海外，服务国内。世界经济增长格局、国际产业分工、全球投资贸易规则、能源资源版图、地缘政治环境等都在发生深刻变化。中国的经济已经高度开放。全球化进程继续深化，以TTP、TTIP、TISA为代表的区域化将成为潮流。商品、服务、资金、人员和知识的进一步跨境流动持续 深化，跨境生产链继续发展。世界的中心继续东移，全球更多的资源将通过大都市或全球城市来实现。国际货币体系继续向多元货币体系转变，人民币国际地位变得 越来越重要。科技创新及其广泛应用将重组商业次序，改写商业模式，我国可能在互联网领域出现世界级企业。互联网技术正在改变人员高度集中、企业高度集中的发展格局。信息化、交通高速化技术将使城市原有的区位条件或优势发生颠覆性变化。
中国的崛起引起经济、军事、地缘政治等方面国际反射，对国内发展的影响日益增加，这将在“十三五”期间越来越突出。中国有可能超过美国成为世 界最大的经济体，中国在世界贸易中的份额继续增加，中国可能是世界上碳排放量最大的国家，中国仍将可能是世界最大的债权国，中产阶级增加进而引发对耐用消费品需求的爆发式增长，对全球能源、自然资源、 粮食和水资源的供给压力以及环境压力会迅速攀升，导致原材料价格将保持高位，而且波动剧烈等，地缘政治也更加复杂。
“十三五”规划是实现十八届三中全会全面深化改革目标和十八大第一个百年目标的重要规划，也是实现全面建成小康社会目标最后的一个五年规划， “十三五”规划如果做得好，我国就有可能跨越“中等收入陷阱”。“十三五”规划是在一个关键时期、关键发展阶段编制的一个关键规划。上海“十三五”规划要 突出战略性、突出全局性、突出前瞻性、突出系统性。上海要与国际上顶级大城市对标，放眼世界、服务全国。
树立负面清单思维，突出改革引领，发挥市场决定性作用。按照充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和政府在发展战略、规划、政策、标准制定与 实施中的引领作用，研究提出“十三五”发展基本思路。按照“符合政府履行公共职责，需要政府扶持、调控和引导的领域可编制专项规划”的原则要求，主要在经 济转型升级、空间布局、城市功能、城镇化建设、基础设施、对外开放、社会发展、资源环境、体制改革、公共服务、民生改善等事关发展全局且存在市场失灵的方 面，组织编制“十三五”专项规划，明确战略意图、重点任务、重大布局和主要政策。专项规划内容上要重点突出公共服务、市场监管、社会治理、基础设施、环境保护等政府应该管好的领域，不再编制竞争性行业的专项规划，也不再编制规划目标不明确的专项规划，改变以往专项规划落后总体规划的状况。产业规划不是政府 说要发展什么，而是政府营造环境和制定规则。要大力复制和推广自贸区准入前国民待遇和负面清单管理制度，通过立法和制度保障、诚信约束体系建设、引入社会 组织参与治理等方式，加强事中和事后监管，激发市场活力，实现政府治理能力现代化。
建立底线思维，科学研判和应对“十三五”风险挑战。“十三五”期间，国内“土地经济”和“土地财政”模式将不可持续，经济发展放缓成为新常 态。我国有可能将面临“中等收入陷阱”，经济社会发展的持续性或将受到挑战。经济转型升级进入关键期，劳动力成本越来越高、资源环境约束越来越加剧。上海 更多的重工业转移到周边省市，上海更加注重创新和服务业发展，这个趋势在十三五期间还将持续，上海将成为长三角的核心枢纽。上海的很多城市功能将继续向外 扩散，上海在不少产业领域已经与周边地区实现了产业链一体化，这一趋势将继续强化。日益完善的国家高铁网络将缩短上海与其他城市之间的空间距离。上海发展 将继续向超大规模化迈进，即使上海正在实施人口规模控制，也不能改变这一趋势。上海人口质量和结构将发生变革。一方面良好的教育导致新劳动力的学习能力、 创业创新能力提高，另一方面人口老龄化现象将更加严重，引起养老产业、医疗需求的井喷，同时“空穴家庭”情况更加严重，或将引发社会问题。上海将更加重视 经济社会发展的均衡协调。如果社会无法承受持续的高速经济增长，经济的增长也无法保持在一个较高的水平。上海未来如何更加重视城市生活品质的提升，在有限 的空间资源下提升市民的生活品质，是一个具有挑战性的问题。
上海目前一些重点建设工作都要延续到“十三五”期间：重点建设区域如虹桥商务区建设、世博园和前滩开发、浦江开发、迪士尼、自贸区、临港建设 等；重大政策和任务如房地产调控，土地财政、政府债务管理和基础设施建设，基层组织建设，生态环境建设，城乡一体化推进等。如何增强上海发展的韧性，也是 “十三五”规划必须关注的问题。
围绕一张蓝图想新招
上海“十三五”的规划编制，更加注重以调整存量资源方式来实现未来经济增长与社会发展目标。
上海“十三五”规划要突出战略目标导向。对照四个中心建设蓝图，站在现在位置上，剩下五到六年时间如何补短板，要有哪些举措，必须弄清楚。上 海的改革任务必须按时完成，“十三五”规划中每年要列单子、分解任务。几任总书记对上海提出了高要求，要上海做好科学发展的先行者和排头兵。浦东综合配套 改革是一个载体，除了这块其他领域如何当好排头兵？除了完成四个中心和社会主义国际化大都市建设外，如何以自贸区建设为抓手，推进行政管理体制改革，建设 与世界接轨的国际化、法制化营商环境，形成可复制、可推广，也是上海“十三五”期间承担的国家战略任务？如何落实习总书记在上海调研讲话精神，积极参加丝 绸之路经济带、海上丝绸之路建设，积极参加长江经济带建设，发挥龙头作用，引领长三角世界级城市群建设等，以及如何向具有全球影响力的科技创新中心进军， 都是“十三五”规划期间的国家战略任务。
目前市发改委正在牵头推进“十三五”规划编制,规划土地资源局正在牵头制定2020-2040年间上海城市规划，市政府发展研究中心等多家单 位正在牵头制定上海2050发展规划，其他部门还在制定和落地上海主体功能区规划、新一轮环保三年行动计划、城乡一体化规划等规划，这些规划具有内在的紧密联系，“十三五”规划必须做到与其他发展规划的协调与融合。在区县层面，积极推进多规合一试点，“一张蓝图干到底”。
市级层面规划的编制要关注新问题，研究解决问题的新办法。上海“十三五”的规划编制，更加注重以调整存量资源方式来实现未来经济增长与社会发 展目标。要对照东京、纽约、巴黎、伦敦等世界上现代国际化大都市、世界城市群中心城市的功能定位来谋划发展。对接四个中心建设、与丝绸之路经济带和海上丝 绸之路建设、推动长江经济带建设来谋划发展。对照信息化和电子商务、移动支付、互联网金融、文化创意等产业发展新趋势及其对传统商业模式、商业地产的影响 影响来谋划发展。
中心城区要关注长三角高铁网络建设、虹桥商务中心、中国展览中心建设、自贸区建设对本区发展带来的机遇与挑战。要研究中心城区如何发挥在四个 中心建设中的作用。要加强对高端服务业发展、健康养老服务业发展以及网络教育、国际教育等教育发展新方向的研究。研究上海国际旅游度假区、浦江开发、世博 后续开发、前滩开发、徐汇滨江文化创意产业发展的互动。浦东、黄浦、静安等中心城区应参照伦敦金融城、东京银座、纽约第五大道等国际街区的管理模式，借鉴 上海新天地的运营经验，探索社会参与的街区治理模式，率先改变原来单一的政府管理主体，在陆家嘴、南京西路、外滩、大虹桥等地区尝试区域管理模式的创新， 吸引国际知名企业、行业商会和机构参与城区管理，实现政、企、社共治。进行综合执法改革，整合食品安全、检疫检验、城市管理等部门力量，部分权力移交给联合执法部门，进一步提高执法效能和管理水平。加强人口综合调控，积极应对低龄人口快速增加、老龄化趋势加剧、外来常住人口膨胀的人口变化趋势。加强现代人 居环境建设，持续改善民生保障，建立健全发展成果共享机制，促进更高水平、更高质量的就业。郊区县应加快新城建设早出形象、早出功能，在强化生态建设的同 时提升公共服务能力，在加快城镇体系建设、健康推进城市化水平的同时，加快农业规模化、生态化、现代化步伐，提高农民收入，提升城乡一体化水平。这些都是 “十三五”规划必须关注和着力应对的新问题。
提高规划实施评估效率
现有的两年半一次的中期评估模式要转变到对主要目标和任务指标的年度跟踪落实。
面对深刻变化的世情国情，面对全面深化改革的历史重任，规划编制工作必须与时俱进，要在编制内容、体例、方法、形式等方面进行创新。体例上要 简洁、重点突出，形式上要利用通俗易懂的语言、形式编制规划，加大图表、模型等直观表现形式的分量。方法上，“十三五”规划提出的约束性指标主要是指应该 由政府发挥力量去完成的，比如说环境保护、资源节约、政府的公共服务，这些都是政府通过公共资源配置可以做的，甚至包括制定科学合理的政策来做到的。
要重视利益相关者参与，要研究编制规划的新办法，使规划编制过程真正成为汇聚民智、体现民意的过程。开门编规划，听取民意，集中民智。
形式上要多规合一，过去基层规划过多、过滥的情况比较突出，规划之间不衔接、不协调甚至相互矛盾的情况也比较突出。“十三五”规划将继续推进 市、县规划体制改革，探索多规合一，避免造成大量资源浪费。要将经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划、人口发展规划等融合起来， 从而真正实现新型城镇化规划的多规合一、项目衔接、程序衔接。
要提高规划实施评估效率。尽管中期评估在发现问题后可以进行纠偏，但这往往滞后于实际，无法把问题解决在初始阶段，若不依法把年度的、即时的 检测与中期评估结合起来，建立完整系统的评价指标体系，中期评估的效果也会打折扣。现有的两年半一次的中期评估模式要转变到对主要目标和任务指标的年度跟 踪落实。
规划最后形成的结果并不是最重要的，程序的合理性对规划而言是最重要的。为使规划编制行为纳入法制框架，减少规划编制工作的随意性，最近国家 发改委刚刚完成了发展规划法的研究起草工作，目前正在提交国务院法制办广泛征求意见。如果国家通过相关法律规定，上海“十三五”规划编制就会变得更加有法 可依。届时，规划编制的程序会更加合理，公众参与、相互衔接协调、前期研究等工作将更加扎实深入，规划编制的结果肯定也是最好的。
（作者系上海市人民政府发展研究中心发展处正处级调研员朱咏）
本文来源：东方早报
