上诉人（原审原告）aa市bbb工业气体厂，住所地aa市高港区刁铺街道许河路。

投资人67899，该厂厂长。

委托代理人wgh男，汉族。

委托代理人12，律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）aa市规划局，住所地aa市海l南路。

法定代表人123，该局局长。

委托代理人11，该局副局长。

原审第三人aa市467置业有限公司，住所地aa市高港区金港北路。

法定代表人578，该公司董事长。

委托代理人22，134556律师事务所律师。

上 诉人aa市bbb工业气体厂（以下简称bbb气体厂）因规划行政许可一案，不服aa医药高新技术产业开发区人民法院（2014）泰高新行初字第0001号行政 判决，向本院提起上诉。本院于2014年4月16日受理后，依法组成合议庭，于2014年4月24日公开开庭审理了本案。上诉人bbb气体厂委托代理人王乐 邦、万国峰，被上诉人aa市规划局委托代理人张纯、林宁，原审第三人aa市cc置业有限公司（以下简称cc公司）委托代理人洪利春到庭参加诉讼。本案现已 审理终结。

原 审法院经审理查明，aa市规划局向cc公司作出许可的栖园小区5#-19#、21#楼建设项目位于aa市高港区金港路东侧、江苏bbb毛毯厂北侧，总建筑面 积为40543平方米（其中车库8299平方米）。aa市规划局自2011年6月8日至2011年6月17日期间对该项目的规划总平方案、规划建筑效果方 案进行了批前公示。2011年6月21日，cc公司向aa市规划局提交了申领建设工程规划许可证的报告，以及aa市发展改革委关于核准栖园项目的通知、1州国用（2011）第9481号国有土地使用权证及附件、建设工程总平面图、放线定位审批单、面积核定单、环境影响报告表及环保部门审批意见、民防部门准 予行政许可决定书等资料。aa市规划局受理cc公司的申请后，认为其建设项目符合城乡规划要求，遂于2011年6月30日向cc公司作出建字第 321200201100061号建设工程规划许可证，并自2011年7月11日起至规划核实合格结束止进行了规划的批后公布。现bbb气体厂以aa市规划 局作出的上述规划许可侵害了其合法权益为由，向法院提起行政诉讼，请求法院判决撤销aa市规划局作出的321200201100061号建设工程规划许可 证。

另 查明，bbb气体厂系一家登记设立于2004年11月17日的个人独资企业，其经营范围及方式中许可经营项目：氧（压缩的）、氮（压缩的）制造、销售。一般 经营项目：无。bbb气体厂曾取得江苏省安监局颁发的安全生产许可证，获准在2009年8月13日至2012年8月12日期间从事氧（压缩的）、氮（压缩 的）经营业务。bbb气体厂名下无建设工程规划许可证。因bbb气体厂涉属危险化学品生产企业，根据相关规范，其生产厂房与民用建筑之间必须达到最小防火距离 25米，而涉案许可的建设项目与bbb气体厂生产厂房之间的距离小于25米。

原审法院认为，本案的争议焦点为：1、bbb气体厂是否具备诉讼主体资格；2、bbb气体厂的起诉是否超过起诉期限；3、aa市规划局作出建字第321200201100061号建设工程规划许可证是否合法。

关 于争议焦点1，bbb气体厂为个人独资企业，根据《中华人民共和国民事诉讼法》及相关司法解释的规定，bbb气体厂应具备行政诉讼权利能力。《最高人民法院关 于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提 起行政诉讼。本案中，bbb气体厂作为危险化学品生产企业，须经许可方能经营。审理中，bbb气体厂向法院提交了安全生产许可证，足以证明其在许可期限内具有 从事危险化学品生产与经营的合法权利。因aa市规划局的规划许可的建设项目与bbb气体厂的生产厂房之间的安全距离不符合相关规范的要求，从逻辑上来看，可 能导致bbb气体厂无法续领生产许可，并可能使其生产经营权遭受实质侵害。由此，bbb气体厂与aa市规划局作出的建字第321200201100061号建 设工程规划许可行为应具有法律上的利害关系。aa市规划局与cc公司辩称bbb气体厂并不具有遭受侵害的合法权利，欠缺事实依据，法院不予采信。至于bbb气 体厂之权利受损与aa市规划局之规划许可之间是否直接或必然存在因果联系，涉及对本案具体行政行为的实体审查，现bbb气体厂既已充分履行了证明其资格的程 序义务，法院依法确认bbb气体厂具备本案诉讼主体资格。

关 于争议焦点2，行政诉讼的起诉期限为法院受理起诉的法定期间，当事人超过期限向法院起诉的则丧失起诉权；该期限不适用诉讼时效关于中止、中断的规定。因 此，bbb气体厂向刁铺街道办、cc公司提出相关主张，并不影响起诉期限的经过。该案中，aa市规划局在作出涉案规划许可时并未告知bbb气体厂诉权或起诉期 限。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款之规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或 者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之 日起最长不得超过2年。因此，bbb气体厂的起诉并未超过起诉期限。

关 于争议焦点3，《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。aa市规划 局作为县级以上地方人民政府的城乡规划主管部门，具备作出本案规划许可的职权。《江苏省城乡规划条例》第三十九条规定，申请办理建设工程规划许可证应当提 交下列材料：（一）建设项目批准、核准、备案文件；（二）使用土地的有关证明文件；（三）建设工程设计方案；（四）符合国家设计规范的建设工程施工图设计 文件；（五）法律、法规规定的其他材料。cc公司申请建设项目规划许可时向aa市规划局提交的材料，符合上述规定的条件，aa市规划局作出规划许可所认定 的事实清楚，证据充分。《江苏省城乡规划条例》第四十条规定，城乡规划主管部门应当就下列建设工程的修建性详细规划、建设工程设计方案，以公示、听证会、 座谈会等形式，听取利害关系人的意见…公示的时间不少于十日。aa市规划局在受理cc公司的申请后，依法对规划总平方案、规划建筑效果方案进行了批前公 示；在2011年6月30日作出涉案规划许可后，也依法进行了规划的批后公布。bbb气体厂对aa市规划局行政程序的形式有异议，认为aa市规划局就涉案许 可应当组织听证。因本案规划许可并非涉及公共利益等必须组织听证的重大许可事项，故bbb气体厂的意见并无法律依据。aa市规划局采用公告的形式向利害关系 人作出告知并听取意见，法院予以认可。bbb气体厂对公示的内容及期间亦持有异议。关于公示的内容，bbb气体厂认为因公示的界址中未提及bbb气体厂故不合 法。该公示所标识的界址仅系为明确被许可项目的具体座落，并不指涉具体的利益考量对象；bbb气体厂也自认bbb气体厂、bbb毛毯厂实处同一住所地，故公示中 界址标识的同异亦不可能对bbb气体厂的权利构成实质影响。因此，bbb气体厂关于公示内容的异议欠缺法律依据，法院不予采信。关于公示期间的合法性，bbb气 体厂依据《江苏省城市规划公示制度》，认为公示的期间不得少于30日，而aa市规划局依据《江苏省城乡规划条例》实际公示了10日。经审查，《江苏省城市 规划公示制度》系原江苏省建设厅于2009年发布并生效的规范性文件，《江苏省城乡规划条例》系于2010年生效的地方性法规，涉案规划许可作出于 2011年，故无论从文件的位阶效力抑或时间效力来看，涉案许可的公示均应适用《江苏省城乡规划条例》之规定，故bbb气体厂关于公示期间的异议亦不成立。 综上，aa市规划局已经依法履行了公示，故其作出规划许可的程序合法。aa市规划局对cc公司提供的材料进行了审查，认为该建设项目符合控制性详细规划和 规划条件，遂依照《江苏省城乡规划条例》第三十九条之规定核发了建设工程规划许可证。因此，aa市规划局作出规划许可适用的法律正确。

五 星气体厂现以bbb气体厂的生产厂房与aa市规划局的规划许可项下的建设项目之间的安全距离不符合相关规范的要求，导致其无法续领生产许可为由，诉称aa市 规划局作出的规划许可侵害了其合法权益，请求法院确认该许可违法并予以撤销。首先，依申请的行政许可，行政机关应依据法律规定的许可条件对许可事项进行审 查，该种审查应当仅限于穷尽其行政职权内的一切手段，否则则有违职权法定原则，亦可能因无法及时作出认定从而有悖行政效率原则。该案中，aa市规划局就其 规划许可对利害关系人的影响评估只能通过审查周边可能受其拟作出的规划许可影响的、既存并合法有效的规划许可予以实现，不应期待aa市规划局对非其发放的 安全生产许可有所认识与考量，而bbb气体厂并未取得任何合法的规划许可，故aa市规划局无从就涉案规划许可对bbb气体厂的合法利益所产生的影响进行审查。 其次，公示、听证等程序之本旨，系通过利害关系人行使陈述及申辩的权利，促使行政机关对其相关利益予以考虑，从而在程序上保障利害关系人的合法权益。该案 中，aa市规划局在作出涉案规划许可前后，均依法履行了公示义务，但bbb气体厂并未提出任何异议，故aa市规划局作出涉案规划许可并不存在任何过错。再 者，关于bbb气体厂不能续领安全生产许可证，或无资格从事危险化学品生产经营之原因，bbb气体厂未能提供充分的证据予以证明，故其认为aa市规划局的规划 许可侵害了其合法权益，法院不予采信。

综 上，aa市规划局作出建字第321200201100061号建设工程规划许可职权正当，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，bbb气体厂请 求法院撤销该规划许可的诉讼请求，无事实和法律依据，依法应予驳回。据此，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五 十六条第（四）项之规定，判决驳回bbb气体厂要求撤销aa市规划局于2011年6月30日作出的建字第321200201100061号建设工程规划许可 的诉讼请求。案件受理费50元，由bbb气体厂负担。

五 星气体厂上诉称：1、一审判决未查清被上诉人在规划实体审查中的责任。上诉人企业的牌子明显悬挂于城市干道金港路的路边，被上诉人应当知晓。根据相关规 定，危险化学生产企业的厂房与民用建筑之间必须达到最小防火距离25米，被上诉人核发的规划许可证未达到此距离，违反了危险化学品生产安全规范，构成公众 危险，损害上诉人的利益，应属违法行为，2、高港区安全生产监督局出具的情况说明，能证明上诉人的企业是因安全距离的问题，未能重新换领安全生产许可证。 请求二审法院撤销一审判决，支持上诉人的请求。

泰 州市规划局答辩称：1、本案被诉规划许可行为合法。2、被上诉人在对申请人提出的建设项目建设规划许可进行审查时，应当仅限于在规划行政管理职权范围内进 行合法性审查，不应当考虑上诉人的违法建设情形。3、上诉人所建设的危险化学品生产企业不合法，在2012年依法不应取得安全生产许可证。其无法取得安全 生产许可证与被上诉人行政许可行为之间没有因果关系。原审法院判决事实清楚，证据充分，适用法律正确，应当依法维持，其请求应当被依法驳回。

亿 嘉公司述称：1、上诉人至今未提供诉争行为所涉及厂房是合法建筑的充分证据。2、根据aa市城市总体规划，上诉人的危险品生产项目早就应予以搬迁。3、根 据《中华人民共和国消防法》及国务院《危险化学品安全管理条例》的相关规定，上诉人厂房属于已建成的危险品生产企业，依法应在规定的期限内进行整改。上诉 人的上诉意见无事实和法律依据，请求二审法院依法驳回其上诉请求。

aa市规划局向原审法院提交的证据与依据：

一、 证据：1、aa市规划局作出的建字第321200201100061号建设工程规划许可证及部分附件，证明规划许可作出的时间及内容；2、cc公司关于申 领栖园一期工程（5#-19#、21#楼）建设工程规划许可证的报告、aa市发展和改革委员会关于核准栖园项目的通知、aa国用（2011）第9481号 国有土地使用权证及附件、建设工程总平面图、放线定位审批单、面积核定单、环境影响报告表及环保部门审批意见、民防部门准予行政许可决定书，以上证据证明 aa市规划局作出具体行政行为所认定的事实清楚、证据充分；3、aa市规划局关于涉案规划许可的批前公示牌、批后公布牌，证明aa市规划局作出规划许可时 进行了公示，保障了bbb气体厂的知情、陈述及申辩的权利；4、aa市城市总体规划（2010-2020），证明bbb气体厂无法取得安全生产许可证与涉案具 体行政行为之间没有因果关系。二、依据：《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款、《江苏省城乡规划条例》第三十九条、第四十条、《危险化学品生产企 业安全生产许可证实施办法》（2004年5月17日施行）第十二条。

bbb气体厂向原审法院提交的证据：

1、 bbb气体厂的营业执照；2、aa市安监局关于同意设立aa市bbb工业气体厂的批复（2004年6月6日）；3、高港区建设工程项目联合审批服务中心向bbb 毛毯厂颁发的建设工程规划许可证（2004年8月10日）。bbb气体厂补充说明：因当时的规划许可尚不规范，该许可实际就是对bbb气体厂的规划许可；4、 aa市高港区发展计划局关于bbb工业气体厂制氧项目用房的立项批复（2004年8月31日）；5、aa市公安局建筑工程消防验收意见书（2005年6月 27日）；6、生产经营场所证明；7、安全生产许可证，证明截止栖园项目开发之前，bbb气体厂是领取合法手续的危化品生产企业；上述证据1-7，证明bbb 气体厂具备该案原告的诉讼主体资格。8、aa市高港区刁铺街道办事处的请示、aa市高港区政府办收文处理单、刁铺街道办向高港区安监局发送的函、bbb气体 厂向cc公司发送的告知书，以上证据证明bbb气体厂一直在主张相关权益，不存在超过时效的问题。

原审第三人向原审法院提交的证据：

1、aa市规划局作出的建字第321200201100061号建设工程规划许可证，证明cc公司取得规划许可的事实；2、批前公示照片，证明aa市规划局已经就涉案规划许可在2011年6月8日进行了公示。

上述证据均已随案移送本院。经审查，原审法院对证据认证正确，本院予以确认。

本院经审理除确认原审法院已经查明的事实外，另查明，

上 诉人在一审庭审后向原审法院提交了两份证据，一是aa市安全生产监督管理局出具的“情况说明”，该说明载明：2012年该公司在申请换取安全生产许 可证的过程中，发现该公司生产车间与北侧栖园房产之间的安全距离不足，达不到安全生产条件，故该企业在生产许可证到期时未能重新换领安全生产许可证，省安 监局于2013年7月22日将该公司的安全许可证予以注销。用于证明本案的行政许可违反法律规定的安全距离，行政行为违法，上诉方停产与该行政许可行为具 有因果关系。二是全国工业产品生产许可证，用于证明上诉人是合法的工业气体生产企业。

原 审法院对上述两份证据未组织质证。二审中，经庭审质证，被上诉人认为，上诉人在一审庭审后提交的两份证明不应当作新证据在二审质证。两份证据不符合《最高 人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中列明的新证据的情形。对安全生产许可证的真实性、合法性无异议。但是认为其与涉案行政许可行为的合法性之间没 有法律上的关联性。关于“情况说明”，对其真实性没有异议。但上诉人的安全生产许可证，因缺乏合法规划许可，此前就应当被注销或者不被核发。该证据和涉案 的行政行为之间无法律上的关联性。原审第三人认为，同意被上诉人的质证意见。同时认为，生产危险化学品要同时取得两份生产许可证，一个是安监部门核发的安 全生产许可证，一个是质监部门核发的产品生产许可证。根据上诉人提供的产品生产许可证，有效期限截止到2011年12月19日，也就是说在2011年12 月19日之后，如果未取得新的生产许可证，bbb气体厂就应该停止生产。上诉人依照城市规划及法律规定，应该进行搬迁，其未搬迁，不影响被上诉人向第三人核 放规划许可。

本 院认为：1、上述两份证据上诉人是在一审法院规定的举证期限届满后提交的，同时该证据也不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条 列明的新证据的情形。2、国务院《安全生产许可证条例》第三条第二款规定，危险化学品生产企业安全生产许可证由省人民政府安全生产监督管理部门负责颁发。 上诉人提交的“情况说明”是由aa市高港区安全生产监督管理局出具的，且该“情况说明”表述模糊，不能证明其停产与被上诉人的行政许可行为具有直接的因果 关系，故本院不予确认。

本院认为，本案争议的焦点为，被上诉人核发本案被诉建设工程规划许可证是否合法。

关于被上诉人作出的本案被诉行政许可行为的职权依据、核发规划许可行为的行政程序及实体审查的依据，原审法院在判决书中已作出阐述，原审法院对此作出的分析和认定与事实及相关法律法规规定相符，论述正确，本院不再赘述。

关 于上诉人主张被上诉人在核发被诉建设工程规划许可证行政许可行为时未尽实体审查责任，未考虑与上诉人的危险化学生产企业的安全距离问题。《中华人民共和国 城市规划法》（1990年）第三十二条规定，在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行 政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其 他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。《国家安全生产监督管理局危险化学品生产企业安全生产许可证实施办法》（2004年）第十二条第一、二项规定， 危险化学品生产企业的厂房、作业场所和安全设施、设备、工艺应当符合国家和省、自治区、直辖市的规划和布局及在设区的市规划的专门用于危险化学品生产、储 存的区域内的要求。根据上述规定，上诉人在建设厂房时，应在城市规划的专门用于危险化学品生产、储存的区域内建设且要取得建设工程规划许可证。上诉人以五 星毛毯厂取得建设规划许可建设危险化学品生产厂房、作业场所，并从事生产，不应认为是经依法批准建设的危险化学生产企业。因此，被上诉人在核发许可证时， 无从审查未经批准建设的危险化学品生产企业，对周边建筑以普通企业进行审查并核发建设工程规划许可证，并无不当。上诉人的上诉理由无充分的事实和法律依 据，本院不予支持。此外，被上诉人在作出涉案规划行政许可时，也已依法进行了公示，公示期间，上诉人并未提出任何异议。据此，原审判决认定事实清楚，适用 法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人bbb气体厂负担。

本判决为终审判决。

二〇一四年六月2日

附本案适用的法条：

《中 华人民共和国城市规划法》（1990年）第三十二条在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市 规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可 证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。

《国家安全生产监督管理局危险化学品生产企业安全生产许可证实施办法》第十二条危险化学品生产企业的厂房、作业场所和安全设施、设备、工艺应当符合下列要求：

（一）国家和省、自治区、直辖市的规划和布局；

（二）在设区的市规划的专门用于危险化学品生产、储存的区域内；

（三）危险化学品的生产装置和储存危险化学品数量构成重大危险源的储存设施，与下列场所、区域的距离必须符合有关法律、法规、规章和标准的规定：

1、居民区、商业中心、公园等人口密集区域；

2、学校、医院、影剧院、体育场（馆）等公共设施；

3、供水水源、水厂及水源保护区；

4、车站、码头（按照国家规定，经批准专门从事危险化学品装卸作业的除外）、机场以及公路、铁路、水路交通干线、地铁风亭及出入口；

5、基本农田保护区、畜牧区、渔业水域和种子、种畜、水产苗种生产基地；

6、河流、湖泊、风景名胜区和自然保护区；

7、军事禁区、军事管理区；

8、法律、行政法规规定予以保护的其他区域；

（四）符合有关法律、法规、规章和标准的规定；

（五）不得采用和使用国家明令淘汰、禁止使用的工艺、设备；

（六）生产、储存危险化学品的车间、仓库不得与员工宿舍在同一座建筑物内，并应与员工宿舍保持符合规定的安全距离；

（七）危险化学品生产装置和储存设施的周边防护距离符合有关法律、法规、规章和标准的规定；

（八）进行消防设计的建筑工程需经公安消防机构验收合格。

国务院《安全生产许可证条例》第三条国务院安全生产监督管理部门负责中央管理的非煤矿矿山企业和危险化学品、烟花爆竹生产企业安全生产许可证的颁发和管理。

省、自治区、直辖市人民政府安全生产监督管理部门负责前款规定以外的非煤矿矿山企业和危险化学品、烟花爆竹生产企业安全生产许可证的颁发和管理，并接受国务院安全生产监督管理部门的指导和监督。

《最高人民法院关于行政诉证据若干问题的规定》第五十二条本规定第五十条和五十一条中的“新的证据”是指以下证据：

（一）在一审程序中应当准予延期提供而未获准许的证据；

（二）当事人在一审程序中依法申请调取而未获准许或者未取得，人民法院在第二审程序中调取的证据；

（三）原告或者第三人提供的在举证期限届满后发现的证据。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；

（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；

（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。