城市社区建设的意义及发展思考

作者：刘海波

1999年，国家民政部正式启动了“全国社区建设试验区”工程，2000年11月3日，中共中央办公厅和国务院办公厅转发了民政部《关于在全国推进 城市社区建设的意见》，社区建设在全国范围内全面铺开。近几年来，全国各地特别是26个社区建设实验区，根据各自实际，积极探索，勇于实践，使社区建设工 作稳步推进，一些好的做法和经验已提升为理论，对社区建设的深入开展具有重要的指导意义。本文拟就社区建设的有关内容作简要的探讨，并就社区建设的发展方 向提出个人的一些见解。

       一、社区建设的涵义、内容及原则

（一）社区建设的涵义

民政部《关于在全国推进社区建设的意见》对城市社区的定义为：“社区是指聚居在一定地域中人群的生活共同体。目前城市社区的范围，一般是指经过社区体制改 革后作了规模调整的居民委员会辖区”。社区作为城市的基本单位，具有政治、经济、文化、教育、环保、卫生、福利、安全等多种功能，对城市发展具有支撑作 用。社区建设是指通过城市社区的各种组织的建设，面向本社区的居民，尤其是老年人、残疾人、儿童、社区贫困户、优抚对象等提供社会福利服务和便民利民服务 的系列活动。

（二）社区建设的内容

对于社区建设的内容，各地的提法不尽相同，有六个方面的，有八个方面的，还有十个方面的。归纳起来，主要是六个方面：一是社区服务，包括面向社区残疾人、 老年人、优抚对象和其他社会困难群体的社会救助和社会福利服务，面向全体社区成员的便民利民服务和面向属地单位的社会化服务。二是社区卫生，包括社区的公 共卫生、医疗保健和计划生育等。三是社区治安，包括社区内的治安保卫、民事调解、帮教失足青年、防火防盗和其他社会治安综合治理工作。四是社区环境，包括 绿化、环境建设和环境保护等。五是社区文化，包括各种群众性的文化、体育、教育、科普活动，以及其他形式的社会主义精神文明建设活动。六是社区组织，包括 社区党组织、社区自治组织、社区中介组织的建设。

（三）社区建设的原则

一是以人为本原则。社区建设的出发点和落脚点，归根结底都在于社区里的人，社区里的居民。推进社区建设，一是要全心全意为社区居民服务，一是要广泛发动居民群众参与社区事务，把社区群众的积极性、创造性部发挥出来。

二是资源共享原则。资源共享就是要使社区内所有的单位和人，做到有钱出钱，有力出力，有主意出主意，有什么本事拿什么本事。要把社区内各种有形无形的资源都开发出来，群策群力，共同建设和谐社区。

三是权责利相统一原则。对社区居委会来说，要给一定的权和利。主要是通过改革和完善城市管理体制，加强社区的功能，使市、区、街、居之间责任明晰，权利明确，做到责权利相统一，以便于充分发挥基层建设的积极性和主动性，把社区建设工作搞好、搞活。

四是寓管理于服务之中的原则。要通过服务加强管理，社区管理与社区服务有机结合，在服务过程中，增进感情沟通，从而使管理落实到实处。

五是因地制宜、循序渐进原则。要根据实际确定工作的重点，要有计划、有步骤地稳步推进，不搞形式主义和走过场。

       二、加强社区建设的重要意义

（一）解决城市经济发展中诸多社会问题的有效途径

随着经济体制改革的深入，社区建设工作新情况、新问题不断出现。要及时有效地将这些矛盾和问题解决在萌芽状态，必须增强社区的功能和责任，依托社区，把社会治安综合治理的各项措施落实到基层，强化社区维护社会稳定“第一道防线”的作用。

（二）加快城市现代化进程的必然要求

城市的设施建设是城市现代化的一个方面，但城市现代化更为重要的是提高居民的整体素质、文明程度，这就必须大力推进社区建设。条块结合，以块为主，从城市的最小单元抓起，一步一个脚印地将城市现代化工作抓好抓实。

（三）提高居民生活质量的迫切需要

随着经济的发展，居民收入不断提高，从居住环境到基础设施，从生活服务到文化生活，从治安秩序到人际关系等等，人们对社区都提出了越来越多的需求，希望得 到多方面的服务。比如社区环境问题、社区服务问题、社区治安问题，以及生活方不方便、卫不卫生、居住舒不舒适、精神文化生活丰不丰富等，都迫切需要通过推 进社区建设来解决。社区建设就是要使社区有能力解决这些问题，通过调动和发挥社区的积极性，依靠社区的力量加强社区的综合管理，进而不断提高居民群众的生活质量，为居民群众创造一个安全、舒适、整洁、方便的环境。

（四）进一步加强社会主义精神文明建设的现实需要

社区文化是社区建设的重要内容，通过社区文化建设，对满足社区居民的文化消费要求，形成科学、健康、独具特色的社区精神，提高社区居民的思想道德和科学文 化素质，促进城市经济的繁荣与社会进步都具有积极的作用。社区服务是社区建设的龙头，通过建立社区志愿者组织，开展尊老、爱幼、助残、济困等活动，可以进 一步弘扬中华民族团结友爱、互帮互助、无私奉献的传统美德；通过开展邻里互助、楼院互助、社会互助、军民警民共建等活动，可以培育和增进人们的亲情、友情 和乡情，把爱国家、爱集体的要求，具体化为爱城市、爱社区的认同感和归属感，改善人际关系、净化社会风气，促进社会主义精神文明建设。

（五）扩大基层民主，实现居民自我教育、自我管理、自我服务的必然要求

推进基层民主，奠定坚实的群众基础和思想基础。社区居民关注社区事务，关心社区的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，可以有效实现社区居民的自我教 育、自我管理、自我服务。城市的现代化管理，最重要的是对人的管理。通过社区建设，推进基层民主，正是解决人的管理问题，这样，也就为提高城市现代化管理 水平打下了坚实的基础。

（六）借鉴国外经验，是推动经济社会协调发展的必然要求

从国际上看，推进社区建设已经成为许多国家加强城市管理的一种必要手段。联合国早在上世纪50年代初期就提出了“社区发展计划”。所谓社区发展，就是我们 所说的社区建设。目前，全世界已有70多个国家开展了社区建设，目的是以社区为单位，通过政府机构和社区组织的通力合作，解决经济发展过程中，特别是工业 化和城市化进程中出现的一些社会问题，促进经济社会的全面发展。我国正处在社会转型期，为避免产生类似问题，就应当借鉴国际上已有的经验和教训，在城市大 力推进社区建设。

总之，社区建设涉及城市基层社会管理的方方面面，是城市基层工作的永恒主题。搞好社区建设，对建设小康社会、和谐社会具有十分重要的意义。

       三、社区建设的目标和发展方向

（一）加强社区党的组织和社区居民自治组织建设，构建新的社区组织体系

1.加强社区党组织建设。就是要充分发挥党组织在社区建设中的领导核心和政治导向作用。进一步增强社区党组织的凝聚力、战斗力、渗透力和影响力。一是优化 结构，提高素质，完善领导体制，这是社区党组织在社区建设中充分发挥领导作用的有力保证，越来越多的城区优化了街道和居委会党组织结构，干部队伍素质普遍 提高，为发挥领导核心作用打下了基础。二是建立横向延伸的党建工作组织网络，既向社区单位党组织延伸，向居民中的党员延伸，向流动党员延伸，向新经济组织 党员延伸，不断扩大覆盖面和消除空白点。通过建立联席会议、党员联络站、活动站等形式，凝聚社区内的所有党员。三是加强和改进思想政治工作，构建社区群众 工作的新格局，实施爱心工程。

2.加强社区居民自治组织建设。就是要建立新的社区组织体系：一是由社区成员选举组成社区成员代表大会，行使社区成员民主决策的最高权利；二是由社区成员 代表大会推举组织能力强、热心社区公益事业，具有较高威信的人员组成部分社区协商议事委员会；三是按照依法选举的原则，选出社区居民委员会成员，社区居委 会在社区党组织的领导下，在社区居民代表大会和协商议事委员会的监督下行使职责，逐步实现居民自治。

3.培育和发展社区中介组织。一是重点培育和发展具有志愿性、公益性的社区组织，如：社区志愿者协会、社区老年人协会、社区文化团体等等。二是建立社区组 织健康发展的激励和约束机制，如：通过表彰优秀志愿者，请志愿者参政议政，为志愿者送温暖等活动，激励志愿服务，推动奉献精神；通过制度建设，使社区组织 逐步走上制度化，规范化的轨道。

（二）以拓展社区服务为龙头，增加服务项目，促进社区服务网络化和产业化

1.形成社区服务信息化、网络化。一是加强社区服务设施建设，增加服务项目，促使社区服务上档次，逐步实现市、区、街、居四个层次的微机联网。二是实现服 务队伍的专业化。对在岗人员实行专业知识和专业技能培训；同时吸引优秀专业技术人员从事社区服务工作。三是提高管理水平和服务质量，为社区成员提供优质、 快捷的服务。

2.推进社区服务产业化。按照市场规律，采取无偿、低偿、有偿服务相结合的形式，提高社区服务业自我发展的能力，成为区域经济新的增长点。

3.实现社区服务社会化。通过制定优惠政策，鼓励社会力量兴办社区服务业，实现投资渠道多元化，加快社区服务业的全面、快速发展。

（三）加强社区管理，理顺社区关系，完善社区功能，改革基层管理体制

社区建设是一项综合性的改革工程，也是基层社会管理体制和机制的创新。社区建设的运行机制为：努力形成党委和政府领导、民政部门牵头、有关部门配合、社区 居委会主办、社区力量支持、群众广泛参与的推进社区建设的整体合力。在现阶段，充分发挥党政领导、民政部门和社区居委会的重要作用。

1.党委政府领导。社区建设是一项系统工程，涉及方方面面。做好社区建设工作，有赖于各级党委、政府的高度重视和坚强领导。首先，提高各级党委领导的重视 程度是整体推进社区建设的根本保证，也是社区建设实践经验的总结。随着市场经济的发展，党委政府的领导显得更加重要。要逐步实现社区建设工作目标，党政领 导的认识、决心和工作力度是关键。因此，一些地区的同志提出要实施“一把手工程”，就是由主要领导亲自挂帅，协调推动，确保领导、经费和和工作“三到 位”。第二，加强党委政府对社区建设的领导，主要体现在：统一思想，提高认识，制定规划，组织落实，对推进本地区的社区建设负总责。要赋予职能部门相应的 权力，配合高质素的专职人员，保证工作经费，切实采取措施全面抓好。

2.民政部门牵头。国务院赋予民政部指导社区服务管理工作，推动社区建设的职能。民政部门是各级政府具体负责社区建设日常工作的职能部门，在推进社区建设 中，民政部门是党委政府的参谋助手：一是做好宣传和发动工作。要利用传媒广泛宣传社区建设的重要意义，通过培训，使社区工作者掌握专业知识和技能，以利于 社区建设工作的发展和深入。二是加强政策研究和理论研究，给党和政府提出推进社区建设的意见和建议，制定修改有关部门社区建设的法规，标准和考核办法。三 是抓好试点工作，总结推广试验。组织开展争创“社区建设示范区”活动，对“社区建设示范区”进行达标、验收、评比、表彰。四是负责社区建设领导机构或协调 机构的日常工作。不少城区都成立了社区建设指导委员会，由党政领导，民政干部和有关部门代表参加，办公室设在民政部门。实践证明是可行的，有效的。

3.社区居委会主办。随着社会的发展，“单位人”向“社区人”的不断转变，把社区居委会推到了社区建设的第一线，担负着加强社区管理与服务、巩固基层政 权、维护社会稳定、促进两个文明建设的重任。社区居委会职能要在以下两个方面实现突破：一是扩充社区管理职能，承接企业事业单位、政府机关剥离出来的部分 社会职能和服务职能。二是理顺社区关系。当前，特别要理顺社区居委会和物业管理机构的关系。随着城市建设的发展和住房制度改革的深化，各具特色的物业管理 小区应运而生，居民的生活环境得到极大改善。但同时也给居委会工作带来新课题。这就要求我们转变工作方式，加大对物业管理机构的指导、监督力度，坚持社区 居委会在小区管理中的作用，发挥物业管理机构的优势，建立共建机构。如：建立物管会、社区居委会、物业公司三位一体的共建管理模式，把物管小区纳入社区居 委会管理，实现相互促进，共同发展。

（四）坚持政府指导和社会参与相结合，充分发挥社区力量，合理配置社区资源，努力建设新型现代社区

社区建设实质上是各方面社会力量和各种社会资源的整合，要充分开发利用社区资源，调动社区力量，汇成社区建设的强大合力，推进街居工作社区化、社区工作社会化，为建设新型现代化社区注入不竭的内在动力。

1.挖掘人力、智力资源，发展社区事业。社区建设是一项庞大的系统工程，包含着多方面的工作任务，需要较多的人力和智力投入。实践证明，合理利用社区人力，智力资源，对于加快社区事业的发展、实现社区建设的目标意义重大。

2.集中财力、物力资源共建文明小区。社区建设一个很重要的问题就是资金投入问题，实践证明，动员社会力量，实现投资主体多元化和资源共享，是建设文明小 区的重要途径。从全国实验区的情况来看，社区服务资金社会化的一般模式：一是政府每年投入一些；二是街财政每年投入一些；三是销售福利奖券筹集一些。从 而，为社区服务事业的发展，服务设施的改造奠定了基础，也为美化社区环境，繁荣社区文化创造了条件；同时，共建活动还优化了人际关系，增强了社区成员的责 任心和认同感，营造了团结和谐的良好氛围。（作者单位：祖庙街道办事处）