杭州下城实践对我国城市政府管理的启示

杭州市下城区在楼宇经济发展和楼宇社区建设中已取得了显著的成绩，比如入驻率、注册率和贡献率明显提高、规范化和标准化建设顺利推进、楼宇社区的政府服务 水平显著提升。皮埃尔根据参与者、方针、手段和结果将西方城市治理归纳为四种模式：管理模式、社团模式、支持增长模式和福利模式①。 按照这一分析框架，杭州市下城区在发展楼宇经济过程中的城市治理无疑是属于支持增长模式。也就是说，在各利益相关者合作共治的理念指导下，以制度化的公共 部门和私营部门的伙伴关系为基础，通过有利于推动楼宇经济发展的多种手段来促进城市繁荣。实际上，从楼宇经济到楼宇社区，也是一个城市政府管理模式的转型 过程。纵观杭州市下城区的楼宇经济发展和政府管理创新，可以对我国城市政府管理提出如下几点启示：

第一，发展楼宇经济是我国大中城市的必然选择。工业经济看厂房，服务经济看楼宇。大中城市特别是核心城区的资本和劳动力要素密集，但土地资源稀缺，一般不 适合大规模建工业厂房，而比较适合发展现代服务业。通过发展楼宇经济，可以变平面发展为立体发展，从“向土地要效益”到“向楼宇要效益”，有利于拓宽城市 发展空间，培育新的经济增长点。同时，发展楼宇经济，众多的商务写字楼集聚在一定的区域内，产生大量的金融、信息、法律、咨询和物业等服务市场，能够带动 相关企业聚集发展，形成功能良好、配套齐全的商圈。楼宇内聚集了大量员工，也会产生大量知识培训、文化娱乐、交通住宿等需求。楼宇经济还能为工业经济发展 提供完善的现代服务，促进都市工业和高新技术产业健康发展。另外，发展楼宇经济，建设一批交通便利、基础设施完善、行政配套齐全、建筑风格鲜明的商务楼 宇，可以提升城市的品位和档次，改善城市的投资环境和群众的生活质量。高品质企业的引进也可以加速高端生产要素在城市的集聚，不断提升城市的服务功能和带 动作用。因此，走集约型、内涵式发展道路，大力发展楼宇经济，促进产业结构转型升级是我国大中城市的必然选择。

第二，楼宇经济发展过程中的政府作用至关重要。在经济发展的转型期，城市政府既不能大包大揽，过分干预市场经济的发展，但也绝对不能放手让自由市场“自生 自发”地去演化。在楼宇经济发展过程中，城市政府应该扮演好“市场增进”的角色，一方面要提高市场主体的活力和规范市场经济的运行，另一方面还要不断完善 自身的管理和服务方式，成为一只名副其实的“灵巧的手”。下城实践表明，政府对市场和社会发展的引导和规范作用很重要。提倡什么，主抓什么，怎样去抓，思 路非常清晰，从而形成了工作合力，取得了不错的效果。从下城实践可以看出，楼宇经济要实现跨越式发展，政府应有效地起好主导者、规划者、扶持者、规范者和 服务者的作用。无论是在楼宇经济的探索发展还是全面提升过程中，楼宇经济的健康发展都离不开政府的规范和引导。同时，在楼宇经济发展过程中，政府角色定位 及其发挥作用的方式，应该随着经济发展、社会成长、政府转型、法制完善而进行适当调整。当前，城市政府的经济管理角色应逐渐从“划桨”、“掌舵”转变到 “服务”上来。而且，城市政府在楼宇社区建设中，不仅要“送服务”，更要“送对服务”。而政府要送对服务，就必须把企业和公民看作是公共管理的中心，以公 共需求为导向，帮助他们表达并满足他们的共同利益，为其提供高质量、高效率的服务。

第三，城市管理要实现利益相关者间的合作共赢。在城市管理中引进利益相关者分析，是将原有的单纯由政府对城市公共物品或服务进行提供和管理的方式，转变为城市主体共同提议、管理和监督的过程①。 下城区在发展楼宇经济过程中，始终倡导三级联动和三力合一。楼宇经济涉及面广，影响因素多，必须在总体规划的引导下，调动各方面发展楼宇经济的积极性，坚 持区、街、社区三级联动，各负其责。三力合一则是指充分发挥政府主导力、企业主体力、市场配置力，通过制定规划、完善政策等手段，积极引导楼宇经济健康发 展，同时协调各方利益，明确楼宇开发商、楼宇业主的主体地位，形成政府主导与市场运作协调发展的局面。事实上，当代城市管理日益复杂，政府在处理城市事物 上越来越力不从心，而城市其他主体拥有的资源和谈判力却在不断增强。如何协调利益相关者之间的关系，特别是它们同政府之间的关系，已成为影响我国城市发展 走向及改革成败的关键①。只有各利益相关者能够实现合作共赢，使企业得利益、政府得政绩、百姓得实惠，才能真正实现楼宇经济的持续健康发展。