“三规合一”? 还是应“三规和谐”

作者：郭耀武 胡华颖

国民经济和社会发展规划、城市总体规划和土地利用总体规划之间的协调问题，讨论由来已久。普遍认为三个规划之间存在内容重叠、协调不周、管理分割、 指导混乱，解决这些问题的有效途径是“三规合一”。学术界和实际部门改革三个规划的呼声很高，并在理论、方法和技术层面进行广泛探讨，还在某些地方开展实 践的尝试和探索。但进程缓慢，实践效果与理论设想大相径庭。为此，本文从制度层面入手，分析三个规划的运作机制，探讨现阶段“三规合一”改革的不可行性， 并构建三个规划紧密协作关系框架，为实现“三规和谐”提出初步设想。

“三规”问题的来源

1.国民经济和社会发展规划

由政府的发改部门负责编制和管理的国民经济和社会发展规划(以下称“发展规划”)，是对地区重大建设项目、生产力分布和国民经济重要比例关系等 作出规划，为国民经济发展远景规定目标和方向。由于发展规划涉及经济和社会发展的总体目标，被赋予空前的战略地位和高度，使其成为统领各专项规划的依据。

2.城乡规划

由政府的建设部门负责的城市总体规划和城镇体系规划(以下称“城乡规划”)，是对城乡空间资源的合理配置和改善人居环境，其根本目的是促进城乡 经济社会全面协调可持续发展。从《城乡规划法》对城乡规划的定义不难看出，城乡规划的实质就是政府在其管治范围内提供公共物品、建立空间秩序、落实发展规 划的重要手段。

3.土地利用规划

由政府的国土部门负责的土地利用规划(以下称“土地规划”)，是各级人民政府依法组织对辖区内全部土地的开发、利用、治理、保护在时空上所作的 总体安排和布局。其确定的耕地保护底线、占保平衡原则、建设用地范围和指标审批制度，是国家进行宏观调控的最有力手段，因而成为覆盖范围最广、执行最严 格、影响面最大的空间规划。

由于三个规划的内容涉及发展整体部署，范围覆盖行政管辖地区，实施采用“政府负责、部门落实”的垂直管理方式，受编制内容、审批机构、实施过程 和监督方式等环节的影响，容易造成规划内容交叉、标准矛盾、实施分割、沟通不畅等“失衡”或“打架”的现象。“三规共存，各自表述”的局面，使相关联的政 府部门及下属地方政府不易适从，降低了规划实施效能。针对规划“打架”的问题，“三规合一”的改革呼声很高：要改变现行“条条”的管理方式，由单一的部门 机构进行各种规划制定和相应立法，从而为规划编制和实施提供统一的基准平台。为此，学术界从建立统一国家规划体系、明晰规划边界和内容、统一数据和规范标 准、强化规划审批和协调制度等多方面，对建立“三规合一”规划的编制体系、内容、方法和技术标准进行了深入的研究。我国的一些地方也开始出现把城市总体规 划、国民经济和社会发展规划、土地利用规划合并编制的改革实践。从实践效果来看，试行的“三规合一”编制方式，基本都是从技术层面对规划编制手段进行改 良，围绕如何建立统一的数据标准来开展。由于规划成果的审批和实施触及行政管理权限等体制因素，在现有的行政架构下，“三规合一”编制的成果面临审批无依 据、实施无主体、执行不到位的尴尬局面。

规划失衡的矛盾根源

现行体制下的地方政府部门间权益差异，是造成“三规失衡”的制度原因。三个规划的编制、审批和实施主体是各级政府。不同级别的政府负责相应级别 的规划。在国家层面，由中央政府统一制定的、以国家经济社会发展规划为总体目标、以全国城镇规划为空间支撑、以全国土地利用规划为调控手段的“三大规 划”，基本形成紧密联系、互为协调的规划管理格局。简言之：“发展规划”管目标，“城乡规划”管坐标，“土地规划”管指标。从现象看，国家层面的“三规” 失衡问题并不突出。“三规失衡”的表现主要集中在地方层面：地方政府三个规划的编制、审批和实施，其过程实际上是相应部门在操作;由于代表的部门权责并不 一致，导致彼此间的协调变得错综复杂，更因协调机制的缺失，常使三个规划由协作走向失衡。

1.首先是部门权益的争夺

失衡首先体现在部门权益的争夺。计划经济下，各级政府是经济建设的实施主体，具有综合统筹职能的发改部门制定的发展计划，是政府各部门发展经济 和管理社会的行动纲领，居绝对统领地位。随着市场经济的发展，经济建设主体的多元化，地方政府职能发生变化，更多通过配置辖区空间资源，向社会提供有效公 共物品，吸引外部投资，实现地区经济增长。这就使得原本仅为落实经济发展进行空间布局的城市规划，成为全面谋划城市发展的公共政策。主管城乡规划的建设部 门，也名不符实地充当起综合协调者的角色。另一方面，由于土地是经济建设的载体，土地收益成为地方获得发展的核心动力。地方政府对土地资源的过渡开发，使 得中央政府执行最严厉的土地利用政策和垂直管理体制，土地部门掌握了项目建设的最终裁决权，“土地规划”成为中央调控地方经济发展的最直接工具。由此可 见，三大规划作用地位的变化，直接关系到主管部门在政府决策层中的地位。部门为争夺规划的“龙头”地位，必然导致在规划思想上强调“以我为主”，规划范围 追求全覆盖，规划内容力图“包罗万象”;“一个部门、一种规划”，使得三大规划范围相互重叠、内容相互渗透，彼此衔接常出现问题。

2.其次是政府事权的分配

由于我国不同层级政府管治的事权不同，中央和地方政府制定的“三规”目标有所差异：中央政府侧重全国经济的宏观调控，以“发展规划”为重点，配 套全国城镇群和国土利用等专项规划作实施保证;地方政府偏重公共物品的提供，法定化的“城乡规划”超越战略性的“发展规划”，成为地方政府规划管理的重 心。尽管《城乡规划法》规定地方制定的城乡规划要由上级政府审批，但因公共物品的制定、提供和维护属地方事务，上级政府仅对城市规模(包括人口规模和用地 规模)等量化指标进行粗线条的形式审查;另一方面，时间冗长的城市总体规划审批程序，使必须得到上级批准的合法规划长期缺位，地方人大审议通过的规划纲要 成为城市建设的直接依据。两者叠加，等于中央政府默认地方政府拥有城市规划的决策权。

现有的税收制度下，土地收益是地方政府的主要收入来源：一方面，地方政府通过提供优质的基础设施和公共服务，提高辖区一级土地市场的收益;另一 方面，又以低地价方式对工业进行补贴，提升引资竞争力，以期获得持续稳定的税收来源。土地财政成为地方政府的中心工作。地方政府在经济发展政绩考核的压力 下，为追求地方利益最大化，地方规划极可能偏离中央的既定目标，产生利益整体的不一致性。近年来，中央政府频频出手干预开发区热、房地产热等现象，就是很 好的证明。为了有效控制地方发展的冲动，提高中央政府对宏观经济的控制能力，在货币财税、转移支付等传统财政金融政策的基础上，中央政府出台了最严厉的国 土利用管理政策，通过对土地垂直管理手段，对地方发展需要的土地开发量，实行“总量控制、计划供给”，并建立了自上而下的土地利用规划管理制度。

由此可见，地方政府虽有城市规划的“事实”决策权，但没有土地使用决策权，迫使地方层面尴尬地形成“土地规划”(用地指标)为龙头，“发展规划”和“城乡规划”给予迁就的“倒行”局面，相当程度地打击了地方的积极性。这个矛盾是中央与地方政府事权划分不匹配造成的。

3.再次是市场与计划的矛盾

市场经济条件下，资金、土地、人才和资源等经济要素的配置和流动是通过市场的供求关系来调配实现。市场经济下的地方政府作为经济人，能否创造需 求和满足需求，最大限度地争取市场要素向辖区集聚，是地方政府赢得竞争的关键。因此，其制定的“发展规划”和“城乡规划”，就是向市场发出需求的要约信 号;市场根据信号作出反应，进行空间要素的流动组合。因此，创造需求目标的“发展规划”和满足需求建设的“城乡规划”，在地方层面就有做大、做多的趋势， 以各种可能性来满足市场的竞争和选择要求。另一方面，市场经济优胜劣汰的竞争规律，也给资源要素的配置造成浪费。特别是我国现阶段粗放经营的土地消耗模 式，使得国家的生态环境和人口压力倍增，粮食安全和水资源安全受到严重威胁。面对市场主导对建设用地无限需求和粗放经营，中央政府只能采取控制新增建设用 地总量来避免土地的过渡开发。由于国土幅员辽阔和地域差异较大，中央政府无法甄别各地的实际需求，只能采取简单的确保耕地保有量底线原则，以“耕地占补平 衡”为底线来投放建设用地量，以满足各地建设发展需求。为了有效杜绝地方政府的“上有政策、下有对策”的违规操作行为，实际应用中对供地的位置、数量和时 间都有刚性的要求，并制定“事前要上报，事中不调整，事后不闲置”等管理措施，以保证土地使用做到按总量控制、依计划使用、按进度安排。因此，土地按计划 供给的刚性与市场需求的弹性相脱节的矛盾，是造成地方层面“三规”失衡的最深层原因。

“三规合一”的问题

由此可见，“发展规划”、“城市规划”和“土地规划”的并存，所产生一系列的协调问题和矛盾冲突的深层原因，是权益协调机制的缺失。也就是市场 经济对已有计划管理模式的冲击，导致政府间事权重新划分的需求，最直接表现为部门权益间的争夺。因此，建立有效和可持续的权益协调机制，是克服矛盾的关键 所在。如果仅从技术和方法上进行“三规合一”，不涉及部门体制改革和建立协调机制，就无法消除规划间固有的权益矛盾，规划实施的可操作性是无法保障的。

1.趋势上——是否符合客观规律?

在计划经济时代，政府作为经济建设的主体，通过制定“五年计划”，全面安排社会经济的各项活动，发展计划是唯一的综合规划。随着市场经济的发展 与确立，城市规划的内容由落实经济发展的建设规划，向调控市场和建立规则的综合性公共政策转变，并从发展计划的一个专项脱离开来，独立发展，自成体系。随 着“发展规划”弱化和“城乡规划”地方化，为抑制市场对土地利用的浪费和保障土地资源安全，不削弱地方政府管理公共事务的自主性的前提下，中央政府建立一 套以耕地保护为底线、实行占保平衡的计划用地管理模式。主管土地利用规划的国土资源部，也从建设部和国家计委中独立出来。

回顾分析“三规”的发展历程，可以发现：“三规”是从“一规”——发展规划中诞生、演变和发展起来的，是政府为适应市场经济、转变管理职能、改 变经济调控手段的变革产物，是符合当前我国的现实规划管理的格局。“三规”的作用和职能各有分工：“发展规划”管经济发展，“城乡规划”管城镇和乡村建 设，“土地规划”管土地使用。随着市场经济的巨型化和社会分工的专业化，需要政府提供的管理和服务也要专业化、多样化和效率化，以便及时、准确地调整市场 的局部失衡和满足社会的各类需求。如果实行“三规合一”制度，很有可能走回全国一盘棋的计划经济管理模式，这有违我国社会主义市场经济发展的客观规律，也 不利于政府服务效能的提高。

2.机制上——是否消除权益冲突?

能否顺应市场或发展需要，建立有效的协调机制，消除“三规”间的权益冲突，是衡量“三规合一”成效的标准。其中，最关键的是对不同层级政府间关 于土地使用事权的划分。现在，某些地方尝试推行“三规合一”的城市总体规划编制模式，其根本的出发点，就是试图通过新的规划编制手段，把上级政府掌控的建 设用地范围、用地规模和指标的审批权，纳入地方制定“城乡规划”和“发展规划”的地方事权范围，以实现地方政府对土地使用的自主支配权，满足土地财政的需 求。

在市场需求的压力下，如果地方政府完全拥有对土地使用指标制定的主动权，“土地规划”就不再成为限制“发展规划”和“城乡规划”的政策工具，显 然会削弱中央政府对经济宏观调控的管治能力，容易引发新一轮的耕地保护和粮食安全危机;相反，如果中央政府不愿意放弃对土地使用管理的控制权，“三规合 一”的结果，就会变成地方政府完全丧失对规划的话语权，政府的管治又将变回计划经济时代的集权管理模式。所以，从经济平稳发展的角度出发，如何避免事权分 配产生的“一放就乱、一收就死”的管治矛盾，建立有效的市场与计划对话的土地利用机制，明确各级政府的事权范围，化解部门间的权益冲突，才是“三规合一” 得以实现的前提，而不是实施的结果。因此，在不同层级间政府事权再划分、管理架构重塑的体制改革尚未开展的前提下，贸然启动“三规合一”，不但没有起化解 权益矛盾的作用，还会激化矛盾，增大改革的难度。

3.法理上——是否得到法律支撑?

“三规”职能决定法律地位的差异，法律地位反过来影响“三规”的实施效能。市场经济下，经济活动主体多元化，政府制定的发展目标是对市场活动的 一种预期和引导，它要求具有较大的弹性空间，让政府可以根据市场发展状况，灵活地进行目标的调整修正，及时处理市场出现的新情况、新问题。由于 “发展规划”调整的社会经济发展目标具有战略性、动态性和弹性，难以采用法律的形式固定下来。因此，综合性强的“发展规划”属战略性规划，法律的强制地位 较低。“城乡规划”的管理核心是市场经济下的基于空间利益形成的物权关系。它必须通过建立一套社会公认的空间利用准则，以契约的形式固定下来，并辅以法律 的强制力来确保遵循。因此，城市规划是有广泛认可性、约束性和稳定性的公共政策，具有较高的法律地位。“土地规划”制定的出发点，是对地方政府使用土地权 力的限制，保障中央政府对宏观经济的调控能力。它通过《土地管理法》和土地规划，清晰界定各级政府对土地管理的公权范围，并建立一套强有力的法律监管体 系，来确保用地规划的遵守，最具有强制的行政效力和严肃的法律地位。

由于“三规”的法律地位不同，“三规合一”方式将面临法律地位难以界定、法律基础缺失的局面。首先，是对如此编制出来的规划的法律效力的界定：是 强制性还是非强制性?无论结果如何，都会引起需要对现有法律关系的调整，涉及《城乡规划法》、《土地法》等法律法规的大规模修订。其次，法律对合并后规划 的编制、审批、实施和监督等管理主体的重新设定，涉及到对现行行政运作体制的大规模改革;最后，是对与法律相对应的已批准的规划成果的全面调整修编。可 见，“三规合一”在目前是缺乏法律基础的，它的实施是一项涉及面广、关系复杂、程序漫长、难度极大的法律修订工程。因此，从维护法律运行的严肃性、延续性 和稳定性的角度分析，“三规合一”缺乏法律支撑。

4.体制上——是否有利政府管治?

“三规合一”最显著的特点是实行“一元”的规划，把规划的编制、审批和实施都纳入一元的管理体系中来，从形式上消除“三规并存”产生的多头管理 带来的规划协调问题。但管理形式的变化没有改变产生矛盾的体制根源。形式和体制的分离，将引起一系列的管理难题：首先，单一的规划主管能否提高行政的效 能?目前，我国的行政体制管理，基本沿用计划经济时期的垂直管理模式，规划的编制、审批、实施和监督都在条条内完成。三者合一的结果，必然导致负责规划的 部门独大，容易造成主管部门滥权或管理粗放。事实上，正是因为原发改部门职能综合、机构庞大，无法满足市场细化的管理要求，“城乡规划”和“土地规划”才 从“发展规划”中分离出来，形成“三规并存”的局面。其次，是否还要编制相应的专项规划?如果为避免“一元”的规划管理粗放，通过增加专项规划来保障规划 实施的效能，将会产生“三规合一”的结果还是“三规并存”的悖论。最后，谁来充当规划的裁判员?规划的审批层次决定行政的效能。现有的三大规划的行政审批 和监管层次，正是根据各自规划的作用地位和行政效力而有所不同：层次最低的是交由本级人大审查的“发展规划”，中间等级的是提交上级政府审批的“城乡规 划”，“土地规划”审批则因实行中央到地方的自上而下审批方式，而最具行政效力。正是这种规划审批倒置(城市、土地等专项规划审批级别高于“发展规 划”)，与法律规定“城乡规划和土地利用规划要以发展规划为依据”的规划原则相冲突，才造成“三规”关系复杂、层次混乱的局面。“三规合一”又该如何确定 统一的规划审批层次?如果规划审批下放到地方政府，虽然提高行政效率，但有损中央政府的调控力度;相反，由中央政府统一把关，在增强国家调控力的同时，也 会因管理过长、行政迟缓而影响规划的功效。由此可见，形式上的“一元”体制，并未带来行政效能的提高。

5.实践上——是否具有可操作性?

在实际中，“三规合一”会遇到编制方式、编制内容、编制时间等有待解决的技术性操作问题。第一，采取何种的规划编制方式：“自上而下”或“自下 而上”?是以地方政府为主导的、面向市场的服务型规划;还是以中央政府为主导的、强调计划的控制型规划。毕竟，规划编制的手段必须规划定位相匹配。第二， 面对“合一”后庞大的规划内容，会否导致规划编制和审批的时间更加漫长?为确保规划成果的科学性、指导性和严肃性，“三规”编制的工程浩大、涉及面广、内 容庞杂、周期漫长等固有特性，会否因“三规合一”而变本加厉?上级审批部门会否因规划成果内容的增多，导致审批更加小心奕奕而延误战机?第三，有效规划的 长期缺位，会否导致规划实施的无所适从?如，由2005年启动的新一轮全国性国土利用规划，直到2009年也尚未完成，期间上报审批的城市总体规划，就因 缺乏“土地规划”作依据而遭搁置。由于编制和审批漫长，导致“旧的规划不合理，新的规划不合法”等规划缺位现象十分普遍，成为困扰城市规划和土地利用规划 实施管理的诟病。“三规合一”后，会否连最具灵活性的五年发展规划，也因卷入编制审批的漫长等待中，而失去对经济发展作出及时反应的调控作用?规划管理的 长期缺位，更会危及规划的引导作用，间接鼓励地方政府习惯采取“摸着石头过河”的方式来管治，不利于政府管理的法制化进程，更无法满足“三规合一”——以 明确的规划指导社会经济发展的改革初衷。

综上所述，针对“发展规划”、“城乡规划”和“土地规划”等“打架”现象，提出以技术手段革新为主的 “三规合一”改革尝试，在尚未建立新的权益协调机制，规划行政管理体制改革缺位的情况下，由于缺乏相应的机制、体制和法理的支撑，是不具实践性和操作性 的，是无法解决部门权益冲突、政府事权划分、市场经济与计划管理等深层次的权益矛盾。因此，“三规合一”不是现阶段解决“三大规划”间冲突、失衡的有效手 段和途径!

构建“和谐三规”的建议

立足现有管理体制，减少规划间的冲突，强化其协作关系，形成拉动地方可持续发展的“三驾马车”，则是构建“三规和谐”的可行思路。

1.顺势而为，促进协调发展

根据部门权益的趋利性，促使“发展规划”、“城乡规划”、“土地规划”在自我完善中，相互借鉴、相互融合。目前，发改部门针对“发展规划”偏重 具体项目的安排和实施，缺乏对空间布局和中长期规划指导的不足，推出了主体功能区规划作补充，试图从资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力的角度，制 定统筹区域中长期发展政策来完善“发展规划”的综合统领作用。建设部门应继续深化滚动编制“近期建设规划”和年度实施计划，使中长期城市总体规划的实施， 与发展规划时序相一致，真正成为落实“发展规划”的建设纲领。国土资源部在开展新一轮全国土地规划修编时，也应考虑以地方“发展规划”为依据，并与城市总 体规划布局相协调，制定中长期具有弹性的土地利用规划，在管理的基础上体现服务的职能。

2.垦实基础，理顺法律关系

首先，明确三个规划的法律地位。国家层面形成“发展规划”为主导、城镇体系规划和国土资源规划为补充的战略层面规划，强调规划的引导性、政策性 和时效性。地方层面的“发展规划”属战略规划，发挥弹性引导作用;“城乡规划”和“土地规划”是法定规划，强调其刚性地位。其次，补充完善《城乡规划 法》、《土地管理法》中关于“三规协调”关系的表述，在原有强调：“发展规划是城乡规划和土地规划依据”、“城乡规划和土地规划相协调”的基础上，补充 “发展规划也要与城乡规划相协调”、“发展规划和城乡规划所制定的城市建设范围，应该符合土地利用规划”的条文。在法律层面，明确“三规”间的平衡协作关 系，保障“三规”协调发展。

3.明确事权，完善管理体制

如果把“三规”整体当作一项行政职能，则“发展规划”、“城乡规划”和“土地规划”就可以看作行政职能的决策、执行、监督三大部分。即：各级政 府在制定“发展规划”，确定本级的社会经济发展总体目标和分目标的“决策”基础上，通过城市规划落实经济建设和社会管理等建设“执行”内容;中央政府通过 “土地规划”来调控各地“发展规划”和“城乡规划”，上级政府通过土地规划“监督”下级政府的实施行为。为此，建议结合行政改革，进一步理顺各级政府的规 划行政事权。明确“发展规划”和“城乡规划”属地方事权，由地方组织编制和实施，上级政府负责监督;土地规划由中央政府牵头、各级政府负责，实行垂直管 理，自上而下编制、实施和监督。

4.分清职能，明确内容范围

建立“三规并存”的规划编制体系。首先是，分清“三规”编制的职责。“发展规划”强调对经济社会发展的引导，“城乡规划”侧重对城乡建设的安 排，“土地规划”针对耕地资源的保护。然后是，明确“三规”编制的范畴，避免规划内容重叠，减少三者间的矛盾。如，“发展规划”围绕建立社会经济发展总目 标和各行各业分目标，“城乡规划”专注建设项目的空间布局和建设时序而不是包揽方方面面内容，“土地规划”则划定用地范围、制定用地总量和供地计划。最后 是，压缩编制规模，突出重点内容，缩短编制时间，提高审批效率。

5.优化机制，构建“三规和谐”

充分发挥“发展规划”、“城乡规划”和“土地规划”等的指导作用，形成相互配合、相互制约、相互促进的互动机制，构建一个协作、均衡、稳定、和谐 的“三规并存”管理体系。具体来说，中央政府制定国家层面的战略规划，统筹指导全国的国民经济和社会发展;各级政府根据国家计划和市场需求，制定地区未来 五年的经济和社会发展总目标以及各行各业的分目标(“发展规划”);以此为依据，制定城乡的空间发展战略和发展政策(“城乡规划”)，以及落实建设项目的 空间布局和建设时序(“近期建设规划”);上级政府依据“发展规划”目标和城市规划建设范围，控制和修正地方政府的自我逐利倾向，并通过供地计划调控和监 督地方规划的实施(“土地规划”)。反过来，地方政府的“发展规划”也根据市场的需求，结合“城乡规划”的中长期建设目标和“土地规划”的限定范围，修正 发展目标。在操作上，一是同级的三个规划编制时间和步骤要统一，规划期限要一致(如年度的，五年的，中长期的);二是编制经费要统一拨付，避免经费不到位 导致某规划缺项;三是审查批准要统一协调。

(作者单位：江门市规划局，中山大学城市与资源规划系)

(作者单位：天津社会科学院城市经济研究所)