“三规合一”的调查研究

作者： 张奇林 肖立宾 马树周

一、“三规合一”的源起

在互联网上键入“三规合一”，即有117万条相关内容。“三规合一”的“三规”有两个规划是比较确定的——城市规划（更确切应该说“城乡规划”）和土地利用规划。但是另外一个则有不同的论述：其一“国民经济与社会发展规划”，其二“区域规划”， 其三“主体功能区规划”。

2008年4月21日《中国建设报》所描述“城乡规划法的正式施行，标志着中国正在打破建立在城乡二元结构上的规划管理制度，进入城乡一体的规划时代，有必要关注其与国民经济发展规划、土地利用规划之间的协调统一问题”，“三规合一”势在必行。至此，“三规”有了明确的说法。

二、三个规划的内容及发展情况

（一）国民经济与社会发展规划

二 〇〇五年十月二十二日《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》明确提出：国民经济和社会发展规划是国家加强和改善宏观调控的重要手 段，也是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据。按行政层级分为国家级规划、省（区、市）级规划、市县级规划；按对象和功能类别 分为总体规划、专项规划、区域规划。

国 家总体规划和省（区、市）级、市县级总体规划分别由同级人民政府组织编制，并由同级人民政府发展改革部门会同有关部门负责起草；专项规划由各级人民政府有 关部门组织编制；跨省（区、市）的区域规划，由国务院发展改革部门组织国务院有关部门和区域内省（区、市）人民政府有关部门编制。

国家总体规划、省（区、市）级总体规划和区域规划的规划期一般为5年，可以展望到10年以上。市县级总体规划和各类专项规划的规划期可根据需要确定。

编制国家级专项规划原则上限于关系国民经济和社会发展大局、需要国务院审批和核准重大项目以及安排国家投资数额较大的领域。

国 家对经济社会发展联系紧密的地区、有较强辐射能力和带动作用的特大城市为依托的城市群地区、国家总体规划确定的重点开发或保护区域等，编制跨省（区、市） 的区域规划。其主要内容包括：对人口、经济增长、资源环境承载能力进行预测和分析，对区域内各类经济社会发展功能区进行划分，提出规划实施的保障措施等。

编制跨省（区、市）区域规划，还要充分考虑土地利用总体规划、城市规划等相关领域规划的要求。

（二）城乡规划

城乡规划包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。

制 定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然 资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害，并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。

国务院城乡规划主管部门会同国务院有关部门组织编制全国城镇体系规划，用于指导省域城镇体系规划、城市总体规划的编制。全国城镇体系规划由国务院城乡规划主管部门报国务院审批。

省、自治区人民政府组织编制省域城镇体系规划，报国务院审批。省域城镇体系规划的内容应当包括：城镇空间布局和规模控制，重大基础设施的布局，为保护生态环境、资源等需要严格控制的区域。

城市人民政府组织编制城市总体规划。县人民政府组织编制县人民政府所在地镇的总体规划。其他镇的总体规划由镇人民政府组织编制。

城市总体规划、镇总体规划的规划期限一般为二十年。城市总体规划还应当对城市更长远的发展作出预测性安排。

乡规划、村庄规划应当从农村实际出发，尊重村民意愿，体现地方和农村特色。

城市、县、镇人民政府应当根据城市总体规划、镇总体规划、土地利用总体规划和年度计划以及国民经济和社会发展规划，制定近期建设规划，报总体规划审批机关备案。

（三）土地利用总体规划

国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。

各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。

省、自治区、直辖市人民政府编制的土地利用总体规划，应当确保本行政区域内耕地总量不减少。

土地利用总体规划按照下列原则编制：1、严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地；2、提高土地利用率；3、统筹安排各类、各区域用地；4、保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；5、占用耕地与开发复垦耕地相平衡。

各 级人民政府应当加强土地利用计划管理，实行建设用地总量控制。土地利用年度计划，根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用 地和土地利用的实际状况编制。土地利用年度计划的编制审批程序与土地利用总体规划的编制审批程序相同，一经审批下达，必须严格执行。

（四）三个规划的发展情况

1、国民经济与社会发展规划由注重公共政策逐步转向政策与空间的双重控制

《国 务院关于编制全国主体功能区规划的意见》进一步明确：要根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土 利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类，确定主体功能定位，明确开发方向，控制开发强度，规范开发秩序，完善开 发政策，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局。

通过编制全国主体功能区规划，在空间综合开发和统筹协调等方面进行一些积极探索。

2、土地利用总体规划由单一的耕地指标控制迈向区域与城乡协调、土地利用结构布局的优化

《土地利用现状分类》GB/T21010——2007的出台，土地利用规划有了一部国家标准来规范。

二 ○○九年二月四日国土资源部出台的《土地利用规划编制审查办法》明确：土地利用总体规划编制过程中，对涉及资源保护与可持续发展、区域和城乡协调、土地节 约集约利用、土地利用结构布局优化、土地生态环境保护与建设等重大问题，国土资源行政主管部门应当组织相关方面的专家进行专题研究和论证。由单一的耕地指 标控制迈向区域与城乡协调、土地利用结构布局优化的土地利用规划思路。

3、城乡规划

《城 乡规划法》将乡规划、村庄规划纳入了城乡规划体系中，把城市和乡村的建设看作是系统化工程，不仅关注城市规划，而且在条件允许的地区，要求对农村的长远发 展做出合理的布局，实现城乡空间资源的统一安排，促进各种要素的优化配置和合理流动，避免基础设施建设上的重复浪费，增加了农村获得资源投入的机会，从而 保证了城市和农村具有平等的发展机会，为实现城乡空间协调发展提供了政策保障。

标志着城乡规划由原来的只注重城市、城镇规划，进入城乡一体的规划时代。

正如全国政协委员阎小培在全国政协十一届一次会议提案所说：“城市（乡）规划已经过50多 年发展，在规划的技术及实施管理上都积累了一定经验，形成了相对比较规范的管理体制。近年来，我国空间规划工作出现两个明显特征：一是空间规划越来越成为 国家宏观调控的重要手段，三个部门都在争取各自国家层面空间规划的龙头地位，而三规龙头之争的背后则是职能之争；二是三大空间规划体系不断从原有领域向外 扩张，三规之间重叠、交叉、渗透的现象日益明显。”

三、“三规合一”的探索与建议

（一）探索实例

重 庆市于今年率先明确提出“区县三规合一，市级三规协调”的规划改革思路，并以此为目标开始进行规划编制体系、体制和实施的改革探索：按一级政府一级事权的 方式，建立“三层次、两阶段”的规划编制体系：包括市域城乡总体规划、区县城乡总体规划、镇总体规划三个层次，以及总体规划和详细规划两个阶段，通过规划 编制和管理体系的完善，实现城乡统筹规划的目标。

重 庆的改革是首先以区县为单元，从编制区县城乡总体规划入手，以此来统一认识和思路。规划试图以空间资源的优化配置为主线，以城乡统筹的空间发展来落实和促 进区域社会经济发展目标的实现。规划将耕地保护、环境、资源等作为发展的约束条件，试图合理安排城乡建设空间、农业发展空间、生态保育和特定功能的管制空 间，并指导和约束空间发展的时序性和方向性。

（二）建议

闫 小培委员认为：建设部主管的城市规划最具有技术和管理实力，但建设部属于专业管理部门，城市规划在综合作用的发挥上受到较大制约。国家发改委具有综合协调 发展职能，但其空间规划技术力量与管理基础相对薄弱，行使区域规划职能力不从心。国土资源部也是一个专业管理部门，空间规划的技术和管理基础相对薄弱。土 地利用总体规划是以耕地保护为主要约束条件的单一目标规划体系，难以在快速工业化、城镇化进程中发挥各项用地供需之间的综合协调作用。

从空间层次、规划内容和行政管理三个方面理顺关系，是我国空间规划协调发展和空间合理开发利用的关键所在。▲

【作者简介】张奇林，石家庄市规划设计院副总工程师

肖立宾，石家庄市规划设计院工程师

马树周，巨鹿县城乡规划局