新加坡城市规划体系及其经验借鉴

信息来源：转载自《城市》2008第4期    作者：艾伯亭   邹 哲

新加坡本是一个土地狭窄、资源匮乏的小岛, 自1965年独立以来,仅用40多年的时间, 就建设成为一座充满活力的的花园城市, 这在很大程度上得益于其成功的城市规划体系。本文通过分析新加坡城市规划行政体系和编制体系, 为我国的城市建设寻找一些可资借鉴的经验。

一、规划行政体系

新加坡内阁由总理公署和15个部组成, 各部内设局、属等行政机构, 同时各部下属63个半官方的法定机构。城市规划行政管理部门是国家发展部及其下属法定机构——市区重建局。

(一)国家发展部

国家发展部主管城市空间形态发展和规划, 下设市区重建局（即规划局）、建屋发展局、建筑业发展局、古迹保留局等法定机构和公共工程局、公园暨康乐署等行政机构。规划法授权国家发展部部长行使与规划有关的各种职责, 包括制定规划法的实施条例和细则、任命规划机构的主管官员、审批总体规划、受理规划上诉, 并可直接审批开发申请。而其他各部及其行政机构、法定机构以及地区政府都不具有规划职能。

(二)市区重建局

市区重建局全面负责发展规划、开发控制、旧区改造和历史古迹保护, 主要职能是: 规划、建设指引、发展管制、旧屋保留、土地标售、房地产市场研究与信息汇集。市区重建局的最高行政主管是总规划师。

(三)总体规划委员会

内阁中与城市规划密切相关的部门有国家发展部、交通部、贸易与工业部、环境发展部、律政部等。与城市规划密切相关的法定机构更多, 如裕廊镇管理局(贸易和工业发展部下属法定机构)和陆路交通管理局(交通部下属法定机构)分别负责工业园区和公共道路的规划、建设和管理。为了有效协调和落实这些部门和法定机构的公共建设计划和用地需求设立了总体规划委员会。总体规划委员会由市区重建局总规划师兼任主席,成员则由国家发展部部长任命, 包括主要公共建设部门的代表, 如国家发展部、环境部、贸工部、国防部、社会发展部、土地管理局、建屋发展局、经济发展局、裕廊镇管理局、陆路交通管理局等。总体规划委

员会每隔两周召开一次例会, 讨论政府部门和法定机构的公共建设项目, 然后提交部长决策。

除协调这些公共部门之间的需求, 还需要协调一些非公共部门的重大开发项目, 为此还设立了开发控制委员会。开发控制委员会成员包括有关专业组织(规划师协会和建筑师协会) 和公共部门(如环境部、陆路交通管理局等)的代表,同样每隔两周召开一次例会, 讨论非公共部门的重大开发项目。开发控制委员会可以修改市区重建局的开发控制建议, 参与制定或修改与私人部门开发活动有关的规划标准、政策和规定。

此外, 在概念规划编制期间, 还设立概念规划工作委员会, 负责概念规划的编制和审定。概念规划工作委员会由国家发展部部长任主席, 下设人口与居住、交通、商业、市区中心、环境、工业、康乐等小组委员会, 总共涉及 40 多个政府部门和法定机构, 以便概念规划将相关政府部门和法定机构的长远计划纳入其中, 并协调其矛盾之处。

(四)有关经验

1.城市规划行政主管部门规划职权全面、清晰。国家发展部及其具体的职能部门市区重建局负责与城市土地利用和各项空间工程有关的规划和管理, 所有用地规划、土地售卖、发展管制、市区设计及旧屋保留等都由市区重建局完成, 与土地管理局、建屋发展局等公共部门的职责分工明确, 不存在权力交叉和重叠, 避免了政出多门、推诿扯皮现象的发生。

2.专业规划全面纳入城市规划。在规划体制上, 通过概念规划、总体规划来反映和落实各专业部门的用地需求和建设安排, 确立城市规划的主导权, 从而解决了规划部门与专业部门之间规划不协调的问题。这样, 所有公共部门的专业计划和执行措施都是围绕城市规划来展开的。

3.专业部门和规划部门协调机制健全、有效。在规划制定和执行过程中, 相关部门要进行协调, 以便统一决策和高效执行, 因此成立了概念规划工作委员会、总体规划委员会、开发控制委员会等多部门委员会。使规划的编制、修改以及规划管理、开发申请等, 通过这些

委员会协商取得共识, 形成良好的决策。

二、规划编制体系

新加坡的城市规划分为两个层次, 分别是战略性的概念规划和实施性的开发指导规划。而开发指导规划的成果最终纳入总体规划。

(一)概念规划

概念规划是一种终极规划, 侧重于解决宏观层次的问题, 制定长远的发展目标和原则, 协调和指导公共建设的长期计划。对建设的指导主要体现在确定全局性的功能分区、各级中心设置、道路交通安排、环境绿化以及干线基础设施布局等方面, 这些都为实施性规划的制定提供了依据。概念规划图只是示意性的, 并不是详细的土地利用区划, 不足以指导具体的开发活动, 因而不是法定规划。

概念规划总体上每10年修编一次, 但可以应国际形势转变的需要而随时进行修订。修订工作由国家发展部领导下的概念规划工作委员会负责协调, 各小组委员会分别对各个领域如住房、工业、商业、环境、交通、公用设施和国防等的需要提出详细的研究报告, 在此基础上进行统一汇总修订。目前最新的概念规划于 2001 年编制完成。

(二)总体规划和开发指导规划

总体规划是一种土地利用分区规划, 监控20年内的土地利用,制定土地使用的管制措施, 包括用途区划和开发强度, 以及基础设施和其他公共建设的预留用地。它是宪法规定的法定文件, 每5年修编一次。

1982年开始, 新加坡被划为5个规划区域, 再细分为55个规划分区, 针对这55个规划分区编制开发指导规划。开发指导规划以土地使用和交通规划为核心, 根据概念规划的原则和政策, 针对分区的特定发展条件, 制定用途区划、交通组织、环境改善、步行和开敞空间体系、历史保护和旧区改造等方面的开发指导细则。分区的开发指导规划显然要比全岛的总体规划更为详细, 更有针对性, 因而对于具体的开发活动更具有指导意义。而且由于总体规划作为法定规划,需要遵循严格的编制、修改和审批法定程序, 编制周期长, 难以应对形势的发展和规划管理的迫切需要, 因此开发指导规划逐步取代了总体规划, 成为开发控制的法定依据。当然, 在这取代的过程中, 议会做出了相关的赋权立法。

(三)相关经验

1.概念规划的前瞻性。概念规划每10年编制一次, 1971年～2001年共编制完成4轮概念规划。每一轮概念规划都积极应对当时的国际国内问题, 针对各发展阶段的不同问题提出应对策略, 进而确定发展框架。概念规划具有很强的超前引导性, 主要表现在超前引导各主要功能区和重大基础设施的建设。例如, 在首轮概念规划中就超前提出了在南海岸的中部建设国际性的经济、金融、商业和旅游中心的设想, 并超前预留了中央储水区。首轮概念规划还确定了地铁线路为由南北线、东西线构成的丁字形, 相关用地即予预留, 到1980年底地铁才正式开工; 地铁东北线在1981年第2轮概念规划中确定并加以控制, 直到1989年才开工。

2.概念规划的终极性。概念规划逐步跳出了以时间期限为主导的规划模式, 转向淡化规划期限,而以规模为主导的规划模式。1971年概念规划仍然确定了20年的规划期限, 但是在1981年、1991年重新修订时淡化了时间期限, 逐步演变成不同的规模对应不同的概念规划的模式。如2001年的概念规划, 确定了新加坡的终极人口规模为550万, 相应地分配所有的土地资源, 配置基础设施。

3.规划的延续性。几轮的概念规划在城市发展结构、重大设施布局上都彼此承接。如1971年的概念规划中的新加坡城呈环状发展: 环圈的核心是水源生态保护区, 禁止任何开发行为, 以后的若干轮概念规划基本延续该规划结构。同时,概念规划的意图得以在总体规划和开发控制规划中延续。

4.规划的综合性。新加坡规划最大的优势是将专项规划都统一到总体规划之下, 城市规划覆盖城市土地利用和空间形态的所有内容, 各项基础设施的规划都通过总体规划和开发控制规划协调、落实, 保证规划的一元性。

5.规划的参与性。概念规划工作委员会包括了所有涉及城市发展的政府机构; 总体规划委员会,包括了涉及城市空间利用的政府机构; 开发控制委员会, 不仅包括了相关政府部门, 还要求各方面的专家参与其中, 这些委员会及其协商机制, 确保了相关主体的意见都能纳入各层次规划的编制和执行中。新加坡还鼓励公众对这些建议提出反馈意见, 如对55个规划分区制定开发控制规划时, 先做出发展指导蓝图, 提出每个小区的规划前景、控制参考指标、土地使用强度、发展密度、建筑高度和容积率等。随后将发展指导蓝图公开展览两周, 向公众全面解释各个小区的规划前景。期间专业团体和公众都可以提出意见, 有关当局根据各方面意见将其修改完善。

三、经验总结与借鉴

我国现有的规划行政体系容易造成事权不统一、各专业部门规划不协调、城市政府和区政府（以及县政府、乡镇政府）的规划意图不协调等问题。其次, 现有城镇体系规划—城市总体规划—分区规划—控制性详细规划的规划编制体系也逐渐显示出不适应性, 如:总体规划编制周期长, 难以适应飞速发展的形势, 规划内容过于全面, 不能把精力集中于研究城市发展的战略性问题。另外, 详细规划偏重于专业技术部门和行政机构的室内工作, 公众参与不够、决策开放度不够等。

参考新加坡的城市规划经验,可以给我们一些启示：一是需要在制度上确定空间规划的龙头作用,而为确保其龙头作用在实践中的可行性, 需要建立部门、地区之间的协调机制;二是总结各城市开展空间战略研究、概念规划的经验,形成一种稳定的概念性规划(类似于新加坡的概念规划) , 指导城市的长远发展, 弥补城市总体规划的不足; 三是提高控制性详细规划编制过程的公众参与度、专家参与度, 完善控制性详细规划修改制度, 借以缓解控制性详细规划所面临的各种问题。

 

(本文在撰写过程中得到了荀春兵、范小勇、张伯雅、任一兵、刘洋、李丹、陈雄涛、周威等同志的大力帮助, 在此一并表示感谢。)

 

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[5]古知行.新加坡城市规划管理的几点启示[J].城市发展研究, 1998, 2.

[中图分类号] TU984

 

[文献标识码] B

[文章编号] 1005- 278X(2008)04- 0046- 03

[收稿日期] 2008 年 4 月

[作者介绍] 艾伯亭, 天津市城市规划设计院党委书记兼副院长、高级规划师; 邹哲,天津市城市规划设计研究院总工。