北京“十二五”规划纲要解读——“业城均衡”疏解“大城之痛”（转）
北京“十二五”规划纲要解读——“业城均衡”疏解“大城之痛”
根据国务院2003年批复的《北京城市总体规划(2004—2020年)》，到2020年，北京总人口规模规划控制在1800万左右。然 而，2009年底，北京常住人口达到了1755万人。2010年进行的第六次人口普查数据尚未出笼，但按照近年来北京常住人口年均增长50万人的速 度，1800万的人口规模已经提前十年到来。
正在朝着世界城市目标迈步前行的北京，遭遇了所有特大城市普遍棘手的人口问题。交通、就业、入学等一系列难题，或多或少的都由人口问题发端。
北京，该如何面对这种“大城之痛”？
“十二五”规划纲要：
以加快转变发展方式和完善人口管理制度为重点，切实提高城市人口管理服务水平，努力遏制人口无序过快增长，逐步形成规模适度、结构优化、多元和谐、分布合理、服务有效、管理严格、与城市可持续发展和城市功能相适应的人口发展格局。
解读
以业控人 合理调控规模
人口规模的快速增长，给北京的城市运行管理和公共服务带来了很大压力。“十二五”规划纲要明确提出要“遏制人口无序过快增长”，但对未来五年北京的人口规模并未做出控制性的指标。
对此，市发展改革委规划处处长李素芳说，一个城市的人口规模受多种因素影响，有其自身的发展规律，比如城市的功能、布局、经济结构、产业业态、 环境等，都会对人口规模和分布产生影响，有些并非人的意志或者行政命令能够决定。一个城市的人口规模是多少才可以实现可持续发展，这个问题很难有标准的答 案。所以，“十二五”规划纲要提出的是“合理调控人口规模”，并未做指标性的限制。
“但我们可以把握人口增长的规律来逐步解决现存的问题。”李素芳说，“比如要发挥北京科技、人才优势，发展高端产业，减少劳动密集型产业，从根本上减少经济发展对人口数量的依赖。”
“十二五”规划纲要指出，转变经济发展方式是人口规模调控的根本途径。持续深入推进经济结构调整，发展高端、高效、高辐射的产业，促进产业发展 方式从依靠劳动力数量增加向更多依靠劳动生产率提高转变。运用现代经营理念、管理模式和信息技术，改造提升传统服务业和生活服务业，提高商业物流、社区服 务、家政服务、再生资源回收等行业的组织化、规模化程度，提高全员劳动生产率。
制定、修订行业标准和管理办法，加强对低端业态的规范管理，加快低端业态的调整退出。加大市场监管执法力度，严格工商注册登记管理，严格取缔无照非法经营，严格执行经营工作场所生产安全、卫生安全、消防安全等法律法规，保护生产者和消费者合法权益。
“十二五”规划纲要：
着力改进人口基础管理，加强流动人口属地化管理、市民化服务，促进人口规模增长适度、结构优化、流动有序。
解读
遏制人口无序过快增长
提到控制人口规模，很容易被片面理解为限制外地来京人员进京。但“十二五”规划纲要中从未有过此意。
李素芳说：“北京是全国的首都，北京要建世界城市，从未改变过开放的胸襟和气度。作为首都，北京始终致力于服务全国的功能，始终致力于为生活在这里的人们提供普惠性的政策。”
外地来京人员为北京的城市建设和发展做出了贡献，也给这座城市增添了新的活力。但人口规模的过快增长，也确实给城市运行管理和公共服务带来了很大压力。因此，“十二五”规划纲要提出要遏制人口无序过快增长。
不过，中国的城乡差距、地区差距形成由来已久，缩小这种差距不是一朝一夕的事情，外来人口向发达的大城市集中的趋势也仍将持续。对此，规划纲要也有着清醒的认识：“十二五”时期，全市人口仍会保持较快增长态势。
北京没有对想来北京发展的任何一个人“关门”。
“十二五”期间，北京对人口的管理将更强化服务。规划纲要提出：适应特大型城市科学发展要求，以完善人口管理制度为主要抓手，着力改进人口基础 管理，加强流动人口属地化管理、市民化服务，促进人口规模增长适度、结构优化、流动有序。实施居住证制度。以居住证为载体建立全市联网、部门联动的“实有 人口信息系统”，按照“来有登记、走有核销”的基本要求加强流动人口基础信息采集，进行实时动态监控，有效提高人口管理的信息化和精细化水平。
“十二五”规划纲要：
通过疏解中心城功能、增强新城综合功能、加强区域合作，推动人口空间布局优化，有序疏解中心城人口。
解读
合理布局 疏解城市
在市民普遍感到北京的人越来越多、越来越密集的同时，人口分布不均衡的现象也在北京的城市发展中越来越突出。
据悉，目前北京61.5%的常住人口集中在城六区，城六区人口密度为每平方公里7837人，超过了世界上以人口密集著称的大伦敦(每平方公里 5437人)和东京(每平方公里5984人)。而在首都功能核心区，人口密度更高达每平方公里2.2万人。但是放眼整个市域，北京的人口密度仅为每平方公 里995人，跟其他国际城市比较并不算高。
李素芳说，人口的集中实际上反映的是城市功能的集中。这种不合理是历史长期形成的，解决人口的不合理分布，必须抓准城市功能布局的根本。
“十二五”规划纲要提出，按照城市总体规划确定的空间发展格局，强化规划和政策引导，积极促进人口按功能区域合理分布，着力缓解中心城人口过度 集聚带来的运行管理和资源环境压力。“十二五”期间，要通过疏解中心城功能、增强新城综合功能、加强区域合作，推动人口空间布局优化，有序疏解中心城人 口。
新城的建设在“十二五”规划中被赋予了以功能疏解带动人口疏解。大力推进中心城优质公共服务资源向新城转移。加大文保区人口疏解力度。加快建设定向安置房，完善基础设施和公共配套，为外迁人口提供便利服务。
大幅提升新城的吸引力。促进重大功能性项目向新城配置，全面提升新城综合功能，集中力量打造“业城均衡”的综合新城，显著增强新城的承载力和吸引力，有效承接中心城功能和人口疏解。
促进流动人口在周边区域就业。深化基础设施、产业布局、城镇发展等方面的合作，促进周边区域的共同发展，以就业引导人口流动，减缓人口流入压力。
“十二五”规划纲要：
集中力量聚焦通州，重点建设发展新区顺义、亦庄—大兴、昌平和房山等新城，加快建设门头沟、延庆、怀柔、密云、平谷等生态涵养区新城。
解读
通州将成北京“副中心”
在“十二五”规划纲要中，通州新城的建设被提到了一个空前的高度：“集中力量聚焦通州”。此前，通州是与顺义、亦庄—大兴并列的三座重点建设新城之一。而在下一个五年，通州站在了北京新城建设的排头兵位置。
北京的新城建设在“十一五”时期已经迈出了坚实的步伐，未来五年将处于整体成型的关键阶段。而这个五年，给新城赋予了新的内涵。
市发展改革委规划处处长李素芳介绍，北京新城的定位和发展，过去主要依据的是新城的位置和空间。而在“十二五”规划纲要中，第一次按照城市功能 配置划分了新城建设的定位和方向。以此分类，北京的新城可以分为面向中心城的综合新城和带动区域发展的区域新城。前者包括通州、顺义、亦庄—大兴、房山和 昌平，后者分别是门头沟、延庆、怀柔、密云、平谷。
所谓面向中心城，其功能主要是承接中心城的功能和人口。其中，通州被放在了最突出的位置，单独成篇并且要“集中力量聚焦”。“十二五”对通州新 城的定位为：“全面承接中心城功能疏解，突出商务、文化、教育、医疗等城市综合服务功能，充分彰显运河文化及滨水特色，坚持先进理念、技术和标准，将通州 新城打造成为国际一流的现代化新城。”
李素芳介绍，通州与其他几个综合新城的定位区别，就在于它要“全面承接中心城功能疏解”。言下之意，中心城的城市功能，通州都将具备——这显然超过了一座卫星城的定位，而几乎要与中心城等量齐观了。“个人认为，北京确实有必要把通州建设成城市副中心。”李素芳说。
在北京市规划的所有新城中，通州距离市中心最近，而辖区内汇聚的大大小小13条河流以及源远流长2000余年的运河文化，更具其他新城所不同的文化气息和历史底蕴。
根据规划，通州新城由16平方公里的运河核心区、48平方公里的运河中心区、155平方公里的新城区3个圈层组成。其中，运河核心区地处五河交汇处，最能体现通州特色且最具发展空间。
通州新城核心区既是新城建设的起步区，也是“十二五”时期新城建设的重点，到2015年基本建成。位于新城核心区内、面积3平方公里的运河水乡区目前已经正式启动建设，建成后的水乡区内不建高楼，全是12米到15米高的低密度建筑，预计两年内能够交工。
通州新城近年来已经初步具备了一个中等城市的规模，但“有城无业”一直是通州的软肋，常被人诟病为“睡城”。
为了改变通州第三产业发展薄弱的现状，投资超过200亿元的“新乐城”项目已经确定落户通州，未来将形成北京音乐主题产业、旅游休闲产业和演出 演艺产业等三大集聚区，同时北京国际航空城、5D炫幻秀等一批投资百亿元、十亿元以上的项目也都陆续签约。通州新城将成为本市重要的一站式城市生活及时尚 消费目的地。
新城定位
通州新城
完善城市化布局和形态，强化新城产业功能，增强城镇公共服务和居住功能，构建“一核三区、三带四组团”的区域空间格局。
顺义新城
重点发展航空研发制造、汽车制造两大千亿元产业集群和航空服务、特色金融、现代物流、商务服务、文化创意产业等现代服务业。
亦庄—大兴新城
深化北京经济开发区和大兴区行政资源整合，共同构建南部高技术制造业和战略性新兴产业集聚区，形成功能互补、联动发展、有效承载中心城人口疏解的南部双核新城。
昌平新城
打造高端引领、创新驱动、绿色发展、开放包容的京北创新中心、国际科教新城。主动承接中心城区人口与功能疏解，在辐射带动区域发展的同时，着重提升面向中心城区的综合服务功能，成为综合城市。
房山新城
发挥兼具发展新区、生态涵养区的优势，立足打造首都高端制造业新区和现代生态休闲新城。重点引导发展高端制造业、新能源、新材料、旅游休闲、现代服务业、文化创意、现代都市农业等产业。
门头沟新城
打造首都西部的城市综合服务中心。依托永定河绿色生态发展带，重点发展文化娱乐、商务服务、旅游休闲等产业。
延庆新城
“绿色北京示范区”，在绿色产业发展、绿色生产生活方式、绿色生态环境建设、共享绿色发展成果四个方面做出示范。
怀柔新城
依托区域生态环境优势，重点发展旅游会展、休闲度假、影视文化创意、科技研发等现代服务业，适度发展汽车产业与先进制造业，重点建设北京雁栖湖生态发展示范区。
密云新城
作为北京重要的水源保护地，将密云新城打造成为绿色国际休闲之都和北方山水生态名城。全面推进“密云国际绿色休闲旅游产业综合示范区”建设。
平谷新城
打造“生态绿谷”、“京津商谷”、“绿能新谷”和“中国乐谷”，建设东部发展带的生态宜居新城和京津走廊上的重要物流节点城市。引导发展休闲旅游、现代物流、都市型工业和新能源产业等，强化提升内陆口岸、商贸会展等功能。(董少东)