英国城乡规划立法概况

英国由英格兰、苏格兰、北爱尔兰和威尔士四个地区组成， 面积24.41万平方公里，人口约6000万。其中，英格兰划分为43个郡及“大伦敦” ，苏格兰下设29个区和3个特别管辖区，北爱尔兰和威尔士分别设有26个和22个区。英国属君主立宪制国家，国王是国家元首，形式上具有批准法律等权力， 英国议会由国王、上院和下院组成，议会是最高司法和立法机构。
英国作为最早开展城乡规划立法的国家之一，于1909年即颁布了第一部关于城乡规划的法律——《住房及城市规划诸法》。1919年和1932年，这部法律 被相继修改为《住房与城市规划法》、《城乡规划法》。二战结束后，在规划建设战争毁坏地区以及全面建立规划制度以调控发展与开发活动等现实需求的驱动下， 英国出台了控制土地开发的新的法律制度。1947年，英国颁布了第一部真正意义上的《城乡规划法》。这部法律重申了之前有关城乡规划的法律规定，为构建英 国城乡规划法规体系奠定了基础。在随后的40多年间，英国对1947年《城乡规划法》做过多次修改和完善。目前，英国正在执行的是1990年颁布的《城乡 规划法》。
以《城乡规划法》为基础，英国先后制定了《用途分类规则》、《一般开发规则》等多项附属法规，就规划编制和实施等内容作出详细规定，同时，还就规划中某些 特定问题颁布了《新城法》、《国家公园法》、《地方政府、规划和土地法》等专项法规。这些附属法规、专项法规与《城乡规划法》  及相关法规共同构成了英国的城乡规划法规体系。2003年，英国又通过了一项新的法案——《规划和强制购买法案》。

城乡规划机构设置及其职能

在英国，中央政府仅负责英格兰地区的城乡规划事务，北爱尔兰、威尔士、苏格兰的规划事务则由各地区自主负责。
中央政府设立了以副首相为首脑的副首相办公室，作为其城乡规划机构，主要职责包括：制定立法计划或框架；公布国家规划政策；批准区域规划政策；受理对地方 规划机构的申诉；直接接受规划申请等。副首相在规划事务大臣及另一名议员的协助下开展工作。办公室内设城乡规划司，具体负责各项规划事务。
按照历史沿革， 中央政府将英格兰地区划分为8个大区（非行政概念，不含大伦敦地区）。各大区都有各自的区域规划团体，根据副首相的授权负责提出各大区的区域规划和政策， 主要职责包括：提出综合考虑土地利用、交通、经济发展以及环境问题的战略规划；与经济和其他战略相衔接；规定地方开发规划的框架。这些团体统称“政府办公 室”，归口副首相办公室管理。“政府办公室”不仅负责各大区层面的城乡规划事务，同时还综合行驶交通、环境、经济发展等中央政府多个部门赋予的职能。
在大区之下，各郡、市镇、社（教）区议会及其执行机构负责本地区的城乡规划事务，主要职责包括：编制开发规划（包括74个单一单元的规划， 40个结构规划和288个社区或教区的规划）；审批规划许可申请。以伦敦市沃斯旺斯区为例，该区有自己的议会，共有60名议员，其中12名议员组成了规划委员会，作为该区的规划机构。规划委员会下设执行机构，具体负责有关规划事务。

城乡规划体系

英国的规划体系包括国家规划政策（PPG） 、区域规划导则（RPG）和发展规划三个基本层面。
1、国家规划政策
国家规划政策由副首相办公室制定，涵盖了中央政府有关规划的各方面政策。    国家规划政策多以规划政策导则（PPG） 形式发布，具有很强的约束力。地方规划机构在编制发展规划时必须考虑并符合PPG。另外，PPG也是对规划申请和申诉作出决定的重要依据。目前英国共发布 了25个PPG。
2、区域规划导则
区域规划导则（RPG） 由“政府办公室”及有关区域规划团体提出， 副首相办公室负责批准并公布。制定RPG的主要目是为地方规划机构制定发展规划和地方交通规划提供区域性的基本框架。RPG要公布区域15至20年的基本 发展框架，并确定区域内住房、环境保护、交通、基础设施、经济发展、农业、废物处理等的发展规模和布局。除伦敦采取“空间发展战略” 的形式外，英格兰的其他8个大区都分别制定了区域规划导则。
3、发展规划
发展规划由郡、市、区规划部门制定，规定了地方发展和土地利用的政策和计划，是指导地方发展的基本依据。除非有更重要的合理考虑，该规划一旦经依法批准，规划许可申请和申诉必须符合有关规划要求。发展规划必须与国家规划政策和区域规划导则保持一致。
发展规划往往不是一个单一的规划。目前，大致分为两种情况。一是在大多数非都市地区，发展规划由结构规划、局部规划和矿、废物规划组成。结构规划由市议会 或市议会会同国家公园机构等制定，主要确定战略政策以及局部规划框架。局部规划由区议会、国家公园机构等制定，是指导区域内开发活动的直接依据。局部规划 必须符合结构规划。另一类是在都市地区以及一些非都市单一地区，发展规划是单一的——单元发展规划（UDP） 。该规划涵盖了该地区所有的规划政策，并由两部分组成，其中第一部分内容相当于前述的结构规划，明确了地方规划机构关于该地区发展和土地利用的战略政策， 第二部分则相当于地方（局部）规划，详细规定了土地开发利用的框架和计划。

程序严密　操作透明

城乡规划的主要法律制度
规划编制制度
规划政策导则（PPG）
中央政府可以根据需要制定或修改PPG。作为国家规划政策报告，PPG要经副首相、规划事务大臣及另外一名议员讨论同意；之后向社会公布，进行12周的咨询；在充分考虑收到意见的基础上，中央政府进行修改并最终发布PPG。

区域规划导则（RPG）
RPG编制要经过五个环节：一是，由“政府办公室”提出RPG草案并进行深入研究和修改，报规划事务大臣；二是，规划事务大臣将草案公布，接受长达12 周的公众咨询。这一时期，公众可以向规划事务大臣委托的审查小组提出意见和建议，审查小组还要组织专门的公共测评会议，并向副首相办公室汇报测评结果。三 是，“政府办公室”根据审查小组的建议以及规划事务大臣的指示，对草案进行修改。四是，经修改的草案还要进行长达8周的公众咨询。五是，在充分考虑各方意 见的基础上，规划事务大臣公布最后形成的RPG

结构规划

结构规划从编制 到正式实施也要经过五个环节：一是，当地规划机构要在规划编制前进行咨询，听取社会各方意见；二是，规划草案提出后，地方规划机构要将其放在公共图书馆等 处，供公众查看。这一阶段为期6周，在此期间，任何组织和个人都可以就规划纲要提出反对意见和建议。对提出的所有反对意见和建议，地方规划机构必须充分考 虑。三是，规划机构就草案中特定问题组织公众测评，届时规划事务大臣授权的审查小组将当面听取意见。四是，审查小组向当地规划机构提出报告和建议。五是， 当地规划机构考虑是否根据审查小组的建议调整规划草案，如调整，仍要就调整内容征求6周的意见。另外，规划机构还要发表一个书面声明，说明针对每条建议作 出处理决定的理由。在经过上述环节后，若规划事务大臣没有不同意见，结构规划将被正式采用。
局部规划的编制程序与结构规划相近。

2.开发控制制度
根据1990年《城乡规划法》的规定，任何有关土地开发利用活动，包括建筑、工程、采矿以及改变土地和建筑用途等，都要申请规划许可。但一些很小的开发活动除外，例如小面积的住宅扩建等。

　 　在英国进行建设活动，建设者首先要与周围的居民沟通，征得同意，其次才向规划部门提出申请。规划部门在收到申请后，要通过报纸、通知单等形式将开发活动 计划予以公告，听取当地居民的意见。对于居民提出的要求和意见，地方规划机构必须充分考虑。对于大型项目申请，还需要进行环境影响评价。经评价认为不可行的，不予批准。由于规划许可申请、批准过程都是公开、透明的，规划部门的工作非常认真而且力求精确。

　　据了解，英国还建立了规划许可申请的招入制度。根据法律要求，地方规划机构要向规划事务大臣通报收到的规划许可申请。对于其中五个方面的申请，即可能与国家政策发生冲突的、对周围产生 重大影响的、造成区域或国家持续性争论的、引起重大的建筑和城市设计问题或涉及到国家安全和外国政府利益的，规划事务大臣有权直接受理并作出是否许可的决 定。

　　在英国，每年大约有50万件规划许可申请。对于这些申请，有三种处理结果，一是批准申请，二是有条件批准，三是不予批准。按照 法律规定，如果规划机构拒绝批准申请、有条件批准申请或者未在规定期限内作出决定，申请者可以向规划事务大臣提出申诉。对于拒绝规划申请的，规划部门一般 会主动向公众以及开发商作出解释，以获得理解和支持。

　　未经许可进行开发活动，是违法的，当地规划机构有权采取强制措施。如果建设内容和结果与当初申请及获得的许可不符，规划部门可以作出处理决定，包括改正和拆除等。经与地方规划机构商议，规划事务大臣也可以根据法律授权，直接对违法开发活动采取强制措施。

3.监督制度——英国城乡规划督察员制度
为保证国家政策的执行，维护公众的合法权益，英国以《城乡规划法》为依据，建立了城乡规划督察员制度。

英国副首相办公室下设城乡规划督察员组织，作为其执行机构，主要职责包括：处理有关规划编制和强制执行的申诉、对地方发展规划组织调查，另外，还负责处理有关规划问题并对副首相办公室直接受理的规划申请进行调查并提出报告。

在英国，对规划督察员的能力要求较高。作为督察员，一方面，要能够在没有监督管理的情况下长期独立工作，另一方面，必须自信并具备控制、组织调查和质询 的能力。按照要求，督察员应符合以下几个方面条件，包括个人素质、判断能力、专业技能、沟通能力、自我管理能力、保持与规划督查办公室良好关系的能力等。 目前，规划督察员主要由专业人员担任，如城市规划师、建筑师、律师、工程师、测量师等。

英国的规划督察员大致分为三级，一是规划督 察员，二是高级规划督察员，三是首席规划督察员。督察员在工作中必须坚持公平、公正、公开这一基本原则。对于受理的申诉，督察员负责组织公众调查、听证和 实地查看，任何团体、公众都可以通过书面或在公开听证会上提出意见。在做出决定前，督察员要充分考虑所有书面和口头证据，同时还应考虑已经公布的国家政 策，以保证决定的合理性。

对规划督察员的约束，一方面靠职业守则，另一方面，督察员办公室通过公众反馈意见掌握规划督察员工作情况。据了解，自该项制度实施以来，英国还没有规划督察员被罢免。

来源 《中国建设报》