英国土地管理制度介绍与借鉴

英国土地利用规划制度
１９０９年，英国建立了土地规划制度，１９４７年作了进一步修改，形成了完善的土地利用规划制度。
英国的土地利用规划体系由中央规划、大区规划、郡规划和市规划四级构成，均具有法律效力。在规划制定上，各级政府部门制定本级土地利用规划。全国自下而上 编制规划，上级规划控制下级规划，下级规划与上级规划协调一致。在规划期限上，大区、郡、市的规划期分别为２０年、５年和５年，这三级规划均每５年修编一 次。
在四级土地利用规划中，市政府对土地利用规划有更多更大的权力，规划的作用也更直接。政府土地利用规划的重点是土地开发，对改变土地用途及改变建筑物本身 用途和性质的项目开发，必须得到规划许可，而对土地转让、地价、土地使用安全性等，土地利用规划没有作过多的控制和限制。
英国土地利用规划实施中的上诉制度独具特色。当私人开发商的开发项目不被当地政府许可时，可直接向中央政府提出上诉，如确有必要，中央政府可以直接否 决地方政府的决定，地方政府必须修改规划。但一般来讲，地方政府是规划的最终裁定者，中央政府只从战略角度参与地方规划的制定，间接影响地方政府的规划修 改。
　　城市绿带政策和存量土地利用政策
英国从上世纪５０年代开始建立城市绿带ｇｒｅｅｎｂｅｌｔ，目的是控制城市过度外扩，减少乡村土地占用和保护环境。但是，绿带政策在发挥其应有作 用的同时，也产生了一些问题，主要是绿带刚性成为阻碍城市发展的主要障碍。在剑桥，由于绿带过于紧凑，存量土地有限，基本没有工业废弃地，导致地价急剧上 升，房地产价格过高，引起了可就业人口与居住人口的失衡，影响了经济发展。有观点认为，政府的绿带政策已不适合一些城市的发展，应进行相应调整。
英国主要利用存量土地进行开发建设。中央政府明确规定，为加快废弃地的改造，方便居民就近上班，减少家用轿车数量，新增住宅建设要集中在城区 内，６０％的新住宅要在已开发土地（存量土地）上建设。利用存量土地的做法主要有两种，一是充分利用老城区遗留下来的在功能上已不适应的建筑物，对其进行 内部更新改造。二是充分利用工业废弃地，中央政府对废弃地改造采取了多种鼓励支持的政策，各级政府比较注意把废弃地的开发利用与实现资源的可持续利用和经 济的可持续发展结合起来，并成立了专门的开发机构。开发商根据政府的规划许可，采取先治理，改善周边环境后再开发建设的做法。
　皇家特许测量师学会
英国皇家特许测量师学会（ＲＩＣＳ）是英国影响最大的民间资产评估机构，是由社会俱乐部形式发展起来的。１８６８年成立的“测量师学会”是现在学会的 前身，１８８１年学会被准予皇家注册，１９４６年启用皇家特许测量师学会的名称。特许测量师是就有关土地、物业、建筑及环保事务提供专业建议的世界性权威 人士。英国皇家特许测量师学会拥有１１万名会员，遍布全球１２０个国家和地区，是从事有关土地、物业、建筑及环保事务的领先专业团体。皇家特许测量师学会 下设７个专业分会，各分会名称及占会员总数的比例如下：综合管理分会，占会员总数的４２％；工程预算分会，占３９％；房屋测量分会，占８％；土地代理及农 业分会，占６％；计划及发展分会，占２％；土地及水文测量分会，占２％；矿业测量分会，占１％。ＲＩＣＳ的专业分类主要有：土地测量、产业测量（或称综合 实务测量）、建筑测量、工料测量、其他（包括矿业测量、农业测量等）专业等。
英国皇家特许测量师学会是一个独立、非营利的机构，不受任何政府部门的约束，以公众利益为本，针对世界各地影响企业及社会利益的重大事项，提供不偏不倚和权威的评估和建议。
值得借鉴的经验和做法
公众参与度高、约束力强的土地利用规划制度
英国土地利用规划制度具有三个鲜明的特点：一是规划编制时公众广泛参与，提高了规划的实用性和可操作性；二是规划一经通过，就具有法律效力，有很大的 强制性和权威性；三是规划实施中的上诉制度。英国的土地利用规划是政府、公众和开发商必须严格遵照执行的，一切发生在土地上的行为，必须首先获得政府的规 划许可，当确需调整某个区域的规划时，要经过长时间的研究论证，规划调整方案得到公众认可后，政府方能予以调整。
我国国土资源规划工作可以借鉴英国的经验：必须提高规划的法律地位，强调规划的严肃性，不得擅自修改规划；提高规划编制的公众参与度，在规划编制初期及编制过程中要广泛征求公众意见，以提高规划的可操作性，体现最广大人民群众的根本利益。
　完善的土地登记制度
英国的土地登记制度有着悠久的历史，并在经济社会发展中起着重要的作用。其土地登记制度为契约登记，由具有很大权力的政府土地登记局负责。土地登记局与军用测绘部门配合密切，土地登记所需的图件，一般由军用测绘部门负责提供，宗地图由业主委托测量师测绘。
我国的土地登记制度与英国不同，其完善的土地登记体系值得我们借鉴。我国应加强土地登记立法、登记制度及运行机制的研究，借鉴国外的成熟经验，提高公众土地登记意识，发挥土地登记工作在土地产权管理及经济社会发展中的重要作用。
　强有力的绿带保护政策
英国建立城市绿带是为了控制城市过度外延，减少乡村土地占用和保护环境，并为此编制了绿带规划。几十年来，绿带政策对于控制城市的过度扩散、保护城市 周边环境发挥了很大的作用。绿带政策能真正发挥作用，原因在于绿带规划的法律效力高，规划的实施有强有力的制度保障。这对于我国实施最严格的耕地保护制 度、土地利用总体规划的有效实施、处理城市建设用地与农用地之间的矛盾具有很好的借鉴意义。
但是，保护绿带不能漫无边际，要适可而止，过分地强调对绿带的保护将在一定程度上阻碍城市的发展。因此，我们要加强研究，正确处理经济发展与资源保护之间的关系，统筹人与自然的发展，实现经济效益、社会效益、环境效益的有机统一。
　　高效利用工矿废弃地
英国政府十分重视存量土地的开发利用，其中之一就是充分利用工矿废弃地（也称棕色地带），中央政府制定了多种政策鼓励和支持对工矿废弃地的改造，各级 政府也成立了专门的开发机构，取得了很好的效果并积累了一套成功的做法。纽卡斯尔是英国工业革命的早期发祥地之一，煤矿的开采曾使这个地区千疮百孔。正是 由于政策的支持，开发商对这一带区域进行了彻底的开发改造，使这个城市变为目前集高科技、商贸、公共服务等于一体的发达城市。
我国正处于经济持续稳定快速发展的阶段，城市建设与经济发展对土地供应的需求很大，但耕地保护、生态建设和环境保护又对新增建设用地和土地开发带来越 来越多的限制。为缓解这种矛盾，积极进行工矿废弃地的开发改造将是一条行之有效的途径。当前我们应彻底清查我国工矿废弃地的数量、类型及区位，结合国内外 （国内如浙江湖州）已有的先进经验，研究可开发改造的途径，制定开发利用的鼓励性政策与计划，加快对工矿废弃地的开发利用，满足经济社会可持续发展对土地的需求。
　　旧城改造与遗产保护相结合
存量土地利用的另一种方式是，利用原有建设用地进行旧城改造。在旧城改造中，各级政府十分注意保护旧有的城市建筑风格，在对内部结构进行改造的同时仍 保留其原有外表风貌，既使建筑内部空间适应了当前经济社会发展需要，也使旧城中一些有价值的建筑遗产得到妥善保护。如剑桥、约克、爱丁堡等城市，对旧城的 保护意识极强，保留了几百年前独特的建筑风格，端庄雅致又不失现代气息。
我国有许多历史文化名城，旧城改造的任务很重，但一些地区在旧城改造中往往是建新拆旧，不注意保护传统的建筑艺术，既消耗了大量土地，又损失了宝贵的历史文化遗产。
我国一些地区近几年来盲目兴建大学城，一些名牌大学为了筹集办学经费也盲目地扩大招生数量，不注重质量，占用了大量的土地。在剑桥，３１所学院的招生 数量都很少，学院及其建筑风格也大都是五六百年前形成的，从这里走出了８０多位诺贝尔奖获得者。厚重的历史底蕴、始终走在科研前列，是剑桥大学享誉全球的 重要保证。盲目兴建大学城很难做到这一点。