英国和德国的农村土地制度

一、英国建立了严格的农地保护制度和高效的农场经营制度
英国国土面积狭小，人多地少。2005年，国土总面积24.4万平方公里，人口 6036万，耕地面积573万公顷，人均耕地0.095公顷（1.42亩），与我国人均耕地面积相近。目前，英国农业已高度现代化，2007年GDP中农 业份额占0.5%，就业人数中农业就业份额占1%，农业劳动生产率和土地产出率长期位居世界前列。二战前，英国对耕地基本不予保护，所需农产品主要依赖盟 国和殖民地进口。二战以后，伴随海外殖民地纷纷独立和国内城市化、现代化建设的发展，英国日益重视本国农业发展，加强农地保护和管理，促进农业经营方式转 变。
一是将改变农业用地用途的权利由政府行使。1947年英国颁布实施了《城镇和乡村规划法》，规定私有土地变更农业用途，必须向政府缴税，从此土地私有者失去了擅自变更农业用途的权利。其后，还陆续制定了《新城镇法》、《村庄土地法》等一系列法律，进一步强化用途管制。
二是建立农地质量评价和规划管制制度。英国农业部从1966年开始进行农地质量评价，建立了农业土地分类系统，后经多次修订，现已成为农用地转为建设用 地许可的基础和经济建设的战略指导。目前，他们正通过实施乡村发展纲要和国家发展规划，强化对农业用地特别是优等农业用地的保护。
三是多元化 解决农地纠纷。发生农地纠纷，当事人可以通过以下渠道解决：最高法院和苏格兰郡法院受理土地所有权和继承权争议，下属法院受理地主与佃农争议；苏格兰土地 裁判所与英格兰和威尔士土地裁判所受理征地补偿争议、土地登记争议等；农用地裁判所受理农业用地经营活动中的有关争议，独立行使裁判权，成员分别由土地所 有者和承租者组织的代表组成。英国的土地裁判制度属于行政裁判，根据法律设立，既不属于法院，也不属于行政系统，工作经费由行政机关保障，裁判活动独立进 行，主席由大法官任命，成员由部长任命，但部长不能解除裁判所成员的职务。
四是促进自营农场的发展。在过去相当长时期内，租佃制农场是英国农 业的主要经营形式。进入20世纪以来，政府不断通过立法、财政补贴等方式，限制地主权利，发展了自营农场，促进农业规模经营。1906年《农业持有地法》 规定，地主不得干涉农场主如何使用租佃的土地；1941年《农业法》规定，农场主可获得终身租期；1976年又将租期延长到租地农场主死后的两代 人；1986年在坚持赋予租地农场主终身租赁权和两代继承权的同时，对租金实行三年一次评估调整，防止租金过高。经过上百年的调整，在限制地主权利的同 时，也限制了租佃制农场的发展（1995年英国政府废除了佃农终身土地租赁权），并催生和发展了自营农场。当前，租赁经营的农场仅占农场总数的16%，自 营或者以自营为主的农场已占农场总数的84%。农场的平均经营规模由1895年的32公顷提高到目前的70公顷（其中一半以上的耕地由经营规模超过120 公顷的农场经营），自营农场经营成为英国现代农业最基础的经营形式。
二、德国十分重视农地产权管理
德国国土面积35.7万平方公 里，人口8241万人，耕地1190万公顷，人均耕地0.14公顷（2.16亩）。目前，德国农业已经实现了现代化。2007年，GDP中农业份额占 1%，就业人数中农业份额占2.4%。德国十分重视对农地产权的保护和管理，东西德国统一后，对原东德的公有农地实行私有化改造，建立了统一的农地产权保 护和管理制度。
一是对农地产权交易实行特殊管理。德国土地绝大部分属于私有，也有一部分实行公有（如国家、州、市镇所有）。除法律另有规定 外，土地所有者对该土地包括地上和地下享有占有、使用、收益、处分等权利，可以自由交易。但由于农地的特殊性和农业发展的需要，德国对农地所有权的自由交 易实行严格限制，以防止农地细碎化，防止土地集中到非农民手中，防止农业滑坡。自1918年以来，德国就对农地自由交易实行控制，并延续至今。《土地交易 法》规定，出让农地所有权，应经地方农业局许可，对可能导致土地分散经营或者细碎、出让价格与土地价值严重背离、改变农地用途的不得批准出让。
二是对农地实行田亩重整。为解决二战后形成的农地地块分散、细碎、不便于机械化作业问题，从1953年开始至今，德国按照《田亩重整法》的规定，实施了 田亩重整计划，由参与该计划的农地所有者组成共同体，在国家支持下，通过田亩重整程序，对不同所有者的农地进行互换、重新登记，并加以平整改造，使之连片 成方，适合于机械化耕作，促进了农业集约化和规模化。从1949年到1994年，平均农地经营规模由8公顷提高到29.8公顷；低于10公顷的农业企业由 140万个减少到28万个。
三是加强对农地租赁管理。在原联邦德国，有38%的农地用于租赁经营，在全德国现有53%的农地用于租赁经营。为 防止改变农地用途，实现农地的可持续利用，保护租赁双方当事人的合法权益，加强农地租赁管理，在《民法典》规定的基础上，1986年原联邦德国颁布实施了 《农地用益租赁交易法》，规定农地租赁实行合同备案制度，租赁期限为12-18年，地租要符合国家规定，并由农业部门定期检查，重点检查租金是否适当、股 东或者合伙人是否变动、用途是否改变、是否转租等，并根据检查结果对租赁合同作出调整。如果承租人两个季度未付租金，或者未经批准转租、改变用途，则要求 当事双方解除合同。
四是畅通农地纠纷解决渠道。德国的农地租赁纠纷主要通过调解和农业法院解决。调解不是必经程序，主持人由经过考核的专业人 士或者双方认可的调解人（如市长、教士、农业局官员等）担任。调解不成可向农业法院起诉。农业法院属于基层法院，由一名基层法官和两名名誉法官（如农地地 主等）组成，依照《农业纠纷诉讼程序法》（1953年颁布实施）规定审理。对农业法院判决不服可上诉到州中等法院。在与农庄主座谈时，他们表示，"调解协 商的结果要比法院判决更容易接受"。
三、几点启示
随着经济全球化进程的加快，我国农业和农村工作面临着新的机遇和挑战。学习借鉴英国和德国的经验和做法，对扩大我国农业的国际参与度，繁荣农村经济，提高农民收入，建立和谐社会等方面有着积极意义。
（一）始终尊重和保护农民的土地权利
英国和德国与我国同是人多地少的国家。从他们近现代一百多年的发展历程看，保护农地与推进现代化建设并不矛盾，保护农民土地权利与发展规模经营也不矛 盾，坚持家庭经营与建设现代农业更不矛盾。他们的丰富实践和历史经验启示我们，在传统农业向现代农业转型的重要时期，不能随意调整和改变农村土地承包关 系，不能急于求成盲目推动土地流转，要毫不动摇地长期坚持农村基本经营制度，切实尊重和保护农民承包土地的各项权利，稳步促进农业经营方式转变，发展现代 农业。
（二）加快改革健全农地保护制度
英国、德国等发达国家对农地实行用途转变许可和规划控制，有效地保护了农地资源，实现了农 业与城镇化、工业化统筹协调发展。除执法严格、管理规范外，一个重要原因是这两项制度建立在农地质量评价和加强农地监管的基础上。加强我国农地保护和管 理，健全农地保护制度，可从以下两个方面进一步探索。一是建立农业用地质量评价制度。开展农业用地质量分等定级调查，加快基本农田到户入证和落实到具体地 块、图件等工作，尽快制定农业用地保护规划，并作为其他城乡建设和用地许可的基础。同时，对补充耕地，要落实国土资源部门与农业部门的联合确认制度。二是 健全农业用地转变用途许可制度。由于农业用地的特殊性，英国和德国农业部门对农地转变用途负有监管职责。目前，我国已经明确林地、草原用途转变须经林业、 草原行政主管部门许可。鉴于耕地对粮食安全的极端重要性，建议对耕地改变用途，也实行经农业部门许可的制度。
（三）完善土地承包经营权流转管理
虽然我国与英国、德国的农地制度不同，但他们的农地产权交易管理制度和经验，启示我们要加强土地承包经营权流转管理，以保证现代农业建设健康顺利进行。 一是完善土地承包经营权流转制度。着重完善土地承包经营权转让、租赁和合同管理制度，建立农业用途审查制度，明确转让对象、租赁期限、农业用途认定等问 题，将土地承包经营权流转合同的审批、备案部门由发包方调整为乡镇人民政府和县级农业行政主管部门，并对流转合同履行情况实行定期检查。二是注意解决承包 地块细碎问题。开展土地承包经营权流转试验，组织承包农户通过土地承包经营权互换，并结合农田整治和发展农民专业合作社，探索在承包农户分散经营的基础上 推进农业机械化和农业经营规模化。
（四）加快建立农村土地承包仲裁制度
英国的土地裁判所、德国的农业法院，都是从本国实际出发建 立的农地纠纷解决制度。我国各地通过开展农村土地承包仲裁试点，探索建立了乡村调解、县市仲裁、司法保障的农村土地承包经营纠纷调处机制，为建立中国特色 农村土地承包仲裁制度奠定了实践基础。当前，在积极推进农村土地承包仲裁立法的同时，要加强土地承包仲裁规范管理，加快配套法规制度建设，大力培训仲裁 员，完善多元化的土地承包纠纷调处机制，为土地承包仲裁法律正式实施奠定基础。