——2013年9月27日在北京市第十四届人民代表大会常务委员会第六次会议上

北京市副市长 陈刚

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

我代表市人民政府，向市人大常委会报告加强城市规划管理，标本兼治缓解交通拥堵议案办理情况。

市十四届人大一次会议上，3个代表团、73人次代表提出了8件交通方面的议案，经大会议案审查委员会审查，主席团讨论通过，决定合并为一项，即 “加强城市规划管理，标本兼治缓解交通拥堵”的议案，交由市政府办理。市政府高度重视议案办理工作，市政府常务会上进行了专门部署，责成市规划委为主办单 位，市交通委等30个部门和区县政府联合办理。在议案办理过程中，市人大领导十分关注，提出了明确要求，给予了精心指导，有关代表全程参与了调研工作，在 深入调研、充分征求各方意见的基础上，经市长办公会认真研究，形成了工作报告。

一、缓解交通拥堵的工作情况

市委市政府高度重视交通工作，坚持把治理交通拥堵摆在突出位置，从科学规划和“建、管、限”等方面综合施策，深入实施公交优先战略，持续加强基 础设施建设，着力推进精细化管理，交通保障和服务能力有了较大提升，在机动车保有量大幅增加的情况下，交通运行基本保持平稳有序。

一是大力发展公共交通。财政每年投入100亿元专项资金用于轨道交通新线建设，轨道交通运营线路达到17条，总里程达到456公里，日均客运量 近1000万人次。累计施划公交专用道355公里，地面公交日均客运量达1310万人次。中心城公共交通出行比例由2003年的28%提高到2012年的 44%，轨道交通占公共交通出行比例由18%提高到38%。

二是加快完善城市路网。2012年底，全市城市道路总里程达到6281公里，路网密度4.57公里/平方公里；加快推进道路微循环系统改造，支路以下道路里程达到4495公里。

三是不断加强交通管理。综合采取经济、法律、科技等手段，相继出台了机动车限行、错时上下班、差别化停车、摇号配置小客车指标、停车秩序整顿等政策措施，有效应对机动车快速增长产生的交通出行压力。

二、交通拥堵的深层次原因

在调研中我们深刻认识到，交通拥堵不仅是简单的交通发展问题，从城市规模、功能结构、产业布局、公共服务以及城市管理等方面，进行深入研究分析，认为主要有四个方面的原因。

(一)人口规模、机动车数量过快增长。2012年，本市常住人口达2069万人，远远超出城市总体规划的调控目标；机动车保有量达到了520万 辆，按照现行政策，预计到2015年将达到600万辆。2010年本市全日出行总量约5383万人次，综合预测到2020年出行总量将达到 6800-7600万人次。同时，小汽车使用未得到有效控制，出行比例从2003年的26.2%上升到2012年的32.6%，年均行驶1.5万公里，是 伦敦的1.5倍，东京的2倍多。这些都直接给城市交通带来巨大压力。

(二)单中心的城市空间布局导致城市功能过度聚集。新中国成立以来，北京城市发展的重心一直是围绕旧城中心地区展开各类行政、经济、文化设施布 局，这种布局模式在一定规模内发挥了较好的运行效率。经过60多年的发展，城市总规模已经增加了50倍，中心城过度聚集的状况越来越严重。 2003-2011年，中心城人口由870万增长到1230万人，建设规模增加了30%；73%就业、90%的优质医疗和教育资源集中在中心城内；约 80%的机动车和70%的小客车出行集中在六环路以内地区。同时，新城发展对疏解中心城功能人口的作用还并不明显，如何完善体制机制，合理配置资源，加强 中心城优化与新城发展的联动，促进中心城功能、人口向新城转移，仍然是我们当前面临的重大课题。

(三)职住不平衡、配套不健全等新城建设问题导致交通“潮汐现象”严重。一是中心城居住用地资源有限，新城逐渐成为居住需求的主要选择，居住地 和就业地之间的距离进一步拉大，中心城与新城之间的交通需求大幅增长，潮汐式交通问题加剧。据统计，四环路内早高峰进城交通量是出城交通量的2倍，其中轨 道交通超过了4倍。二是产业功能区、大型居住区和交通规划建设等方面统筹不够，主要就业区域与居住密集区之间的交通支撑不足。新增产业园区与周边居住区之 间缺乏有效的就业和住房供给对接机制，难以实现小范围就近平衡。三是街道社区配套服务设施还不完善，不能有效满足居民日益增长的高质量、多样化、个性化的 日常生活需求，跨地区中长距离的餐饮购物、休闲娱乐、就学、就医等交通出行比重居高不下。

(四)城市路网和公共交通体系还有待完善。一是城市道路网络尚不完善，南北向路网连接不畅，单位大院和大型居住区对道路系统造成割裂和阻断，城 市路网系统先天不足，次干路和支路实施情况还不好，道路微循环系统还不畅。二是公共交通服务水平有待提高。轨道交通网络还在完善中，目前五环路内轨道网密 度为0.51公里/平方公里，与国外大城市中心区轨道网密度1-2公里/平方公里相比，还有较大差距。地面公交大容量快速公交系统仍处于起步阶段，目前只 建成4条、80公里的快速公交(BRT)线路，服务的准点率、舒适度等都需要提高。各种交通方式之间衔接有待改进，各类公共交通之间换乘设施不足、换乘不 便、换乘距离长。三是停车供需缺口较大，建筑物配建停车位指标未能与机动车发展同步。目前全市停车位约276万个，居住区基本停车位缺口超过50%，非正 规停车比例超过80%，占路停车严重影响道路通行能力。自行车、步行等绿色交通体系急需改善，自行车出行比例逐年下降，由2003年的34.7%下降到 2012年的14%。

三、坚持标本兼治，缓解交通拥堵的主要措施和近期重点工作

我们按照立足当前、着眼长远的要求，从转变发展方式、优化城市功能和空间布局、完善交通体系和出行方式，以及提高精细化管理水平等根本性问题着手，提出了以下措施。

(一)加快城市发展方式转变，优化城市功能布局，努力实现城市均衡、高效、可持续发展的各项目标。

1.深入落实城市总体规划，统筹各级各类专项规划，切实发挥规划引领作用。坚持城市功能定位，适时开展城市总体规划修改工作，完善规划实施机 制，调整城市空间布局，优化城市功能结构。在城市总体规划的指导下，统筹城乡规划、经济社会发展规划、土地利用规划、交通专项规划等的编制，切实发挥好城 市总体规划的引领作用。近期重点编制《北京交通发展纲要》，完善《城市综合交通规划》、《城市公交枢纽规划》、《市域公交场站规划》、《公路客运枢纽(场 站)规划》、《货运枢纽(场站)规划》等专项规划，为制定后续配套实施计划打好基础工作。进一步明确和公开规划的强制性内容，加强法制监督和社会监督，维 护规划的严肃性和权威性。

2.建立健全政策机制，调整产业布局和结构，缓解人口过快增长状况。深入落实城乡规划及区县功能定位，健全更严格的产业准入制度，把人口就业、综合产出效 益、能耗水耗等指标纳入到区县部门考核指标中。建立重大产业项目建设的统筹决策和监督机制，避免各类产业园区分散布局和盲目竞争。制定产业规划目录和替代 政策，加大低端业态整治和规范力度，逐步清理与首都功能定位不匹配、与居民实际需求关联度低的产业。加快各类基础服务业标准的制定工作，规范发展与居民日 常生活密切相关的基础服务业，并提高组织化程度，提高服务效率和服务水平。

3.从严控制中心城建设增量，疏解和优化中心城功能。分区域控制中心城的建设规模，并制定实施细则。中心区域坚决停止新建商品住宅和大型公建项 目，严格控制旧城的新增规模，停止大拆大建；严格限制医疗、行政办公、商业等大型服务设施的新建和扩建；原则上不再新增产业功能区，扩建原有产业功能区必 须同交通设施支撑能力相匹配。

系统梳理中心城内服务首都、服务全国以及服务市民的城市功能，明确功能疏解和优化的内容。一是启动2013年《北京市流通业发展分类指导目录》 修订工作，完善全市的物流配送体系，优化物流空间布局，严格限制未列入规划目录的商业物流设施建设。近期重点启动中心城小商品交易市场整治和外迁工作，加 快新发地农产品批发市场等4大商业交通堵点治理的前期工作。二是科学编制区域卫生规划和医疗机构设置规划，限制中心城大型医院扩张，鼓励以整体搬迁或主体 搬迁等模式，逐步疏解服务全国的综合性及专科性医疗机构，近期要重点建设通州国际医疗服务中心。同时，积极整合同一区域内的医疗资源，引导患者分层次就 医。三是全面落实中小学建设三年行动计划，推动优质学校实施“一个法人、一体化办学”的建设模式，促进中心城优质教育资源的均衡布局，进一步完善和落实 “就近划片”的入学政策。

4.完善新城承接中心城功能转移的政策措施，促进新城有序发展。建立跨部门的新城建设协调机构，加强市级层面的统筹，合理安排建设时序，防止新 城盲目增量扩张。加大政策倾斜和资金支持力度，深入研究人才引进、土地投放、投融资、住房等方面政策。研究制定土地指标置换、容积率转移等政策，探索用经 济手段鼓励中心城功能转移。积极争取中央支持，对于中央单位、驻京部队的新增用地需求，鼓励在新城选址。进一步促进中心城教育、医疗等优质资源的辐射转 移，增强新城的吸引力。加强中心城与新城之间轨道快线的衔接，建设大容量快速通勤网络。近期要集中力量，聚焦通州，同时加大顺义、亦庄-大兴等重点新城的 建设力度。

5.划定城市增长边界，加强城乡结合部地区管控。按照“一隔建成、二隔建好”的原则，加大第一道绿化隔离地区规划实施力度，加快第二道绿化隔离 规划编制和政策制定工作。坚决制止绿化隔离地区、生态通风廊道等重要生态节点地区的商业性开发建设。加强城乡结合部地区违法建设管控，坚决打击违法用地违 法建设。加快城乡结合部改造、棚户区改造，加大环境整治力度。研究制定集体土地流转政策，建立统筹协调机制，引导集体产业在主要产业功能区就近布局。

6.建立更切实的区域合作机制，进一步加大京津冀区域合作力度。细化落实京冀、京津战略合作框架协议，制定年度行动计划和实施细则。在国家有关 部门的指导下，尽快建立更切实的区域合作机制，加大区域合作力度，引导城市功能和人口在更大区域内合理分布。近期，积极推进新机场及临空产业区建设的区域 协作；完善7个铁路枢纽，加强其与城市交通的衔接，健全区域公路网络，加快京台、京昆、密涿等高速公路建设。

(二)完善体制机制，促进职住均衡，实现城市功能与交通设施协调发展。

1.加强公共交通对重点功能区的支撑能力，促进轨道交通与周边城市功能有效衔接。深入研究中央商务区(CBD)、中关村等重点功能区和大型居住 区交通状况，进一步制定和实施加密轨道线网和公交线路方案。完善轨道交通站点一体化建设政策机制，加大土地政策支持，实行轨道交通建设与土地捆绑开发的投 资机制和开发利益返还的建设模式，制定一体化开发的实施措施和办法，提高轨道站点周边开发强度。出台相关鼓励政策，保障轨道交通站点设施用地，促进站点出 入口、地下通道与周边商业设施、办公楼宇、居住区建立便捷有效的联接。

2.建立就业和住房对接机制，促进就近居住。探索建立产业园区发展、就业安置、住宅建设和人口引入的联动机制，综合规划园区产业、居住、配套等 功能，合理控制园区周边配套居住用地的投放时序，为持续发展预留好配套空间。针对中心城外围已建成的大型居住区，研究制定促进就地就业的政策。探索产居联 动制度，引导就业人口就近居住，利用轨道交通沿线的闲置、空置和低效利用的土地建设租赁房，明确配租对象，制定优惠政策，鼓励就业人群就近居住；探索通过 产业园区配建职工宿舍、试点利用集体建设用地或者企业自有用地建设租赁房等方式，加强针对产业功能区的住房保障。创新住房供给和管理政策，鼓励通过住房置 换、租赁房、人才公寓等多种方式，提高居住与就业对接的灵活性。

3.提高社区公共服务配套水平，减少中长距离的基本生活交通需求。推进“一刻钟社区服务圈”建设，强化社区基本公共服务设施综合配套功能，逐步 实现社区居民从居住地出发，在步行15分钟范围内，就可解决子女就学入托、看病购药、菜篮子、米袋子、休闲娱乐等基本生活需求。

4.促进地面功能与地下空间协调发展，建立地下空间综合利用的实施机制。尽快编制和出台地下空间发展规划和实施计划，加强地下车行、步行、停车 综合交通体系建设，分解部分地面交通出行压力。完善地下空间开发管理和实施机制，明确所有权主体、创新供地方式和审批登记制度，出台投资激励政策，引导和 鼓励对地下空间的综合化、一体化开发。

(三)大力发展公共交通，引导和调控交通出行结构。

1.加快轨道交通和公交专用道网络规划建设，提高公共交通供给能力。编制《北京市轨道交通建设规划(2013年-2020年)》，优化轨道线网 级配，加快推进中心城轨道线网加密，围绕主要功能区和一些重要交通廊道增加轨道线路，2015年力争轨道交通运营里程达到660公里，　2020年争取达 到1000公里，日客运量达到2200万人次。加快市郊铁路建设，建立与国家铁路局、中国铁路总公司协商机制，出台市郊铁路联合建设管理办法，利用既有铁 路资源开行市郊铁路，提高中长距离出行效率。制定《北京市公交专用道网络规划》及年度实施计划，2015年公交专用道达到450公里以上，实现四环路以内 成网运行；继续优化公交地面线网，着力提升公共交通的辐射能力和通达深度，提升公交出行便捷性和准点率。

2.加大公共交通接驳换乘规划实施力度，提升公共交通服务水平。创新公共交通接驳换乘的建设和管理体制，进一步明确建设主体的权责，提升综合协 调能力。制定公共交通接驳换乘规划设计导则，出台规划实施办法，大力推进换乘接驳系统规划建设。大幅增加连接社区和地铁、公交车站的“袖珍公交”线路，合 理安排公交、自行车等交通接驳换乘设施，鼓励市民通过公交、自行车、步行等方式解决最后一公里出行问题。依托外围轨道交通站、公交枢纽和首末站、高速公路 进出口，因地制宜的设置公交车和小汽车的P+R设施，引导市民换乘公共交通出行。

3.改善步行、自行车出行环境，鼓励绿色低碳出行。开展步行道和自行车道的路权保障专项治理行动，清理整顿违法设施和违法行为，为绿色出行提供 舒适环境。在CBD、金融街等重点地区、重点大街和历史文化保护区，规划建设步行、自行车示范区。制定自行车停车设施规划管理办法，近期重点在主要公交车 站、轨道站点及客流集中地区设置一批自行车停车设施。推进公共自行车租赁系统建设，力争到2015年建设1000个自行车租赁点，形成5万辆规模。

4.继续加大综合疏堵力度，改善重点地区的微循环系统。着力推进次干路、支路建设，打通一批断头路，重点改造重点功能区、干道、交通枢纽周边的 微循环系统，力争到2015年建设次干路、支路400公里。加强精细化管理，有效改善局部地区出行环境，优化平交路口、调整道路出入口、改造停车港湾、清 理占路障碍物。

5.坚持挖潜、建设、管理、执法并举，努力构建科学合理的停车管理体系。一是对不同地区实施不同停车管理政策，旧城地区随着公共交通发展，逐步 减少非基本停车位供给；中心城边缘集团以及大型居住区在保证基本停车位的同时，通过小公交和驻车换乘逐步解决小汽车使用过多的问题；新城等新发展区域适度 提高停车位配套标准，增强供给能力。二是加快研究建成区停车设施规划、建设、管理措施，通过优化支路单行系统、错时停车等管理措施，结合老旧小区改造，努 力缓解居住区停车难问题。三是建立合理的停车价格体系，根据停车所占资源的真实成本，合理确定基本停车位价格，引导市民理性购车。同时，调整公用停车设施 收费标准，提高公用停车设施使用效率。四是加强停车秩序管理，进一步明确停车管理职责，采取特许经营的管理模式，实施占道停车管理方式改革。研究相关政策 措施，将单位内部停车、大院停车等纳入规范化管理。完善相关法律法规，对停车设施规划、建设、经营、服务以及停车秩序管理和执法等进行全面规范。近期将对 《北京市大中型公共建筑停车管理暂行规定》、《北京市机动车停车场管理办法》等进行修订。

(四)完善政策措施，调动全社会力量共同治理。

交通拥堵问题的产生，不仅同城市规模布局、交通设施供给等密切相关，也和广大市民的日常生活方式、观念等密不可分。我们将创新体制机制，完善政策措施，引导全社会力量共同建设、共同维护、共同享有、共同发展城市交通体系。

1.拓宽市民参与渠道。积极推进规划编制调整、政策法规制定、管理措施执行中的信息公开，通过论证、听证、座谈、公示等多种公众参与方式，注重 发挥群众组织和社会组织的作用，探索建立起更加有效的协商对话沟通机制，广泛听取各方意见建议，使各项政策在群众中充分酝酿，形成共识。

2.推进改革创新。进一步完善运用经济、行政、法律、科技手段，引导和规范出行方式，建立小汽车拥有、使用、停车等需求管理的政策机制，切实降 低小汽车的使用强度，把握好政策出台的时机、节奏和力度。充分考虑不同交通出行方式代表的各类群体利益，建立利益协商和补偿机制，实现城市公共利益与群体 利益、个人利益的共赢。深化投融资体制改革，创新盈利模式，积极吸引社会资本参与交通设施建设和运营。

3.营造良好环境。加强立法建设，为完善交通体系、维护交通秩序构建合理的法律体系。加强宣传引导，形成全社会广泛认同的现代交通理念，着力提高全社会的现代交通意识，变被动参与为主动行动，营造人人参与、人人受益的良好氛围。

主任、各位副主任、秘书长、各位委员，缓解交通拥堵是一项长期、复杂而又艰巨的系统工程，离不开方方面面的支持和配合。我们衷心感谢市人大对交 通工作的高度关注和热情支持，也希望市人大在今后的工作中一如既往地关心、支持政府工作，多提宝贵的意见和建议。我们将主动与人大代表多沟通、多交流，听 取代表意见，采纳代表建议。下一步，我们将根据此次议案办理的工作思路，加快研究出台相关实施方案，分解任务，逐一落实，不断提高首都交通运行、服务和管 理水平。

以上报告，提请市人大常委会审议。