澳大利亚城乡规划建设经验的借鉴与启示
文/ 陈小明

     今年4月， 本人根据组织安排，参加了建设部村镇办组织的全国城乡规划建设管理人员赴澳大利亚的培训考察。在澳期间，学习了澳大利亚城镇规划建设的管理体制、立法体 系、历史文化遗产与自然环境保护、城镇土地利用政策，以及建筑节能的推广利用等。结合课程安排，还拜访了新南威尔士州昆边市政府、澳迈士集团，实地参观了 墨尔本、堪培拉、悉尼、凯恩斯、布里斯班、黄金海岸等市的城镇规划和建设。澳洲之行,不仅扩大了视野，对澳洲优美的城镇建设、可持续的规划建设开发理念都留下了深刻印象，感觉受益非浅，有不少地方值得我们借鉴。
一、澳大利亚基本情况
澳大利亚地处南半球的大洋洲，国土面积769万平方公里，总人口近2100万，设6个洲、2个自治地区，共有地方政府722个，首都堪培拉。1770年，英国航海家詹姆斯·库克在澳大利亚东海岸登陆，并宣布澳大利亚为英国殖民地。1931年，澳成为英联邦内的独立国。该国地大物博、人口稀少，资源丰富，有来自200多个国家和地区的移民，其中英国和爱尔兰后裔占大多数。人口最多的三个市分别为悉尼、墨尔本、布里期斯班，分别为500万、450万、350万。作为一个君主宪制国家，澳大利亚把英王作为国家元首（象征性的虚位），总督是英王在当地的代表，实行议会内阁制，由议会众议院中占多数的党派执政，同时，又借鉴美国式的联邦制成立了联邦制国家，并以此组成了参议院，实行联邦与州分权。澳大利亚2007年人均GDP约为4.2万美元，其中服务业、制造业、采矿业是澳大利亚的主导产业，分别占GDP的80%、10%、5%。澳80%农产品和85%矿产品出口国际市场，占澳出口总额70%以上，对出口贡献很大，是推动澳经济发展的重要因素。澳大利亚是高度城市化地区，其城市化水平为85%以上。
二、澳大利亚城镇规划建设的特点和做法
尽管澳大利亚建国仅200年，但其在城镇规划、建设、管理等方面都进行了有益的探索，形成了自己的特色。
1、规划受法律保护
澳 洲城镇规划体系大体可以分为州政府负责的区域规划和地方政府负责的实施性规划两大类，每类之中又包含若干规划层次。为了有效实施区域规划，部分州政府还要 求各地方政府制定地方发展策略，在地方的土地利用布局中深化落实区域规划所确定的发展目标，确定城市发展结构、确定重点发展地区和重点改造地区。澳大利亚 各州政府非常重视规划立法，以法律形式明确了各层次规划的实施效力，如昆士兰的规划法为《综合规划法案1997》 （Intergrated Planning Act 1997,Queensland），维多利亚州为《规划与环境法案1997》（Planning and Environmental Act 1987,Victoria），新南威尔士州为 《环境规划与评估法案1979》（Environmental Planning and Assessment Act 1979,New South Wales）等，都是以法律的形式颁布规划，保证了规划的严肃性和权威性。
2、规划保持连续性
以首都堪培拉市为例，1911年 美国建筑师格里芬设计的堪培拉市城市规划方案中标。近百年来，该市始终围绕着格里芬所规划的城市总体骨架（三角形核心区和城市景观轴线）进行建设。该市政 府目前已组织专家对格里芬规划方案重新评估，力求在保持原有城市总体形态的基础上，进一步增强商业区、居住区和政治中心的联系，引导更多人居住到格里芬湖 周边。布里斯班市的地方实施性规划名叫《布里斯班城市规划2000》(Brisbane City Plan 2000),是2000年制订完成的版本，现每半年修订一次。通常，地方政府每8年重新制定一轮实施性规划。
3、规划建设充分利用山水地形等自然要素
堪 培拉市选择莫朗洛河低洼地开挖形成格里芬湖，造就了湖光山色城市中心核心景观，并以黑山、安地斯山、国会山等山丘为景观制高点，组织城市重要的景观轴线和 空间通视走廊，形成了立体的城市景观画卷。悉尼市和黄金海岸市则充分利用海岸线，沿岸布置大片绿地、文化娱乐建筑等，城市建筑层数按离海岸距离成正比逐渐 升高，不仅使每排建筑都有良好的海港视线，同时从海面眺望城市则可见到逐层叠起的特色建筑景观。城市建设充分尊重和利用山水地形等自然要素。
4、规划注重公众参与
澳 大利亚城镇规划编制过程和成果是完全公开的。规划初稿完成后，要组织专家和相关部门的人员进行评估论证、上网公示，广泛征求社会各界和市民的意见，然后要 求编制单位进行认真修改。一个社区规划的调整，可能要用两到三年的时间反复征求居民、开发商意见。由于充分征求了各方意见，规划可操作性强，实施效果能够 保证。如布里斯班的规划公众参与已经进入了新的阶段，即从以规划草案公示、征求意见为主的事后参与，转变为以规划制定前听取意见为主的事前参与。规划局社 区规划处专门负责这项工作，目标是使规划制定可以在政府决策和市民意愿之间达到某种平衡。规划制定前需公告项目名称和规划范围，之后采取多种方式广泛听取 相关社团和市民对发展目标、存在问题、发展潜力的意见，再后需经过两轮正式的与市民讨论方案后才会形成规划草案。听取意见的形式多样，包括会议、宣讲、媒 体宣传、印制说明册、网络、问卷调查和书面意见等；内容设计上也特别注重通俗易懂、生动活泼，通常委托专门公司将规划师的语言转化为大众可以理解的语言， 工作目标是让12岁的孩子可以理解规划内容；组织工作也做的很细致。例如，每次活动征询来的意见都会整理公布；每一关心该规划 的市民只要留下联络方式，今后都会收到各阶段活动邀请和规划资料等。当然，布里斯班规划局也认识到，不可能存在让每个市民都满意的规划，但绝大多数市民满 意他们的规划程序。所以，他们认为程序的公平比结果的公平更重要，也认识到不一定要追求最完美的规划结果，因为多数人赞同的规划方案不一定是最好的方案。
5、基础设施基本实现城乡一体化
在澳大利亚，城市和乡村没有截然的界限，道路、供水、煤气、电力管网居民住房覆盖率基本做到100%。除了少数偏远的居民住宅需要自建生活污水处理设施外，95%以上的居民生活污水纳入管网统一处理。生活垃圾也由地方政府委托专业垃圾清理公司进行统一收集处理。澳洲政府通过征收土地税和垃圾税（每户每年交税在2000澳元左右）来保障市政公用设施维护建设和垃圾收集处理等经费。
6、重视历史遗产保护
在澳洲各城市至今完整保留着许多十八世纪的英式建筑，如悉尼的音乐学院、州议会大厦、圣玛丽教堂，墨尔本的弗林斯顿大街车站，无不展示出城市浓厚的文化底蕴。这些历史建筑得以留存，主要得益于澳洲政府对历史文化遗产的大力保护。澳洲政府在1979年 制定了历史文化遗产保护法律《巴拉宪章》，对建筑单体、街区、区域、文化景观、树木、花园以及一些具有原始和自然风情的地区进行文保注册。当时尚存的遗留 建筑，无论私有、公有，必须经过州级或区级政府聘请的建筑师进行专业评估和保护策划。对列入文保名单的任何建筑的修复改造，甚至有时是临近地区的修复，都 要通过政府部门的专业审查。同时澳洲政府将历史文化遗产的保护同城市绿地和开放空间结合起来，不仅提高了绿地和城市开放空间的文化价值，对古迹的保护也起 到积极的作用。此外，澳洲政府还建立了历史文化遗产保护网站，宣传普及相关法律知识，让历史文化遗产保护意识深入人心。
三、借鉴与启示
尽 管我国与澳大利亚处于不同的经济发展阶段，国情也不同。但是澳大利亚在城镇规划建设管理的先进理念和经验，有很多值得我们学习借鉴，如上面提到的规划全面 的公众参与制度、历史遗产保护的高度重视、规划的法制保证等，尤其是在同步推进城镇化和新农村建设的今天，借鉴澳洲城镇规划建设管理的经验，对我们加强城 乡规划建设管理，推动城乡经济又好又快、可持续发展，具有重要的现实意义。
1、规划建设要把生态环境的保护作为主要内容。
人 与自然和谐相处的前提是要保护好生态环境。一是规划建设要预留足够的绿地空间。树木和绿地是保持良好空气质量和生态环境的最好载体。在澳大利亚任何一个城 市空气质量良好，有大片的森林及蓝天白云，公园、绿地随处可见。尽管我国人口密度较高，但良好的生态环境是不可或缺的。因此我们在规划中要尽可能在城市预 留足够的农田绿地，这样不仅可以改善城市生态环境，提高城市品位，美化城市景观，还可为城市未来发展预留足够的空间。
二 是要把节水、节能作为强制性内容落实到规划建设中。澳洲政府规定新建、改建房屋必须执行绿色等级评定标准，即安装太阳能、天花板设绝缘层、设置雨水收集和 洗涤水循环使用系统，室内空气保持流通，以最大程度地实现节能降耗。对验收不达标的房屋不得注册投入使用。在能源日益紧张、能源价格节节攀升的今天，我们 更应该做好节能节水工作，而建筑节能大有潜力可挖。如建议将屋顶太阳能作为各类建设（包括住宅、公共建筑等）必建的设施在规划中予以落实，有条件的还可其 它太阳能设备；所有建筑要全部采用保温隔热材料，住宅建筑和一般公共建筑要限制玻璃窗的宽度，且采用双层真空玻璃；有条件的建筑顶层天花板要设绝缘层、设 置雨水收集和洗涤水循环使用系统等。
2、城乡规划建设特别是农村建房要实行全过程跟踪服务
澳大利亚除悉尼、墨尔本等大城市中心区外，一般居民住宅均为1-2层 的独幢建筑，分布面广量大。个人建住房，首先向地方规划部门提出建房申请，并提供建筑师设计的房屋图纸。房屋设计的高度、外观、色彩、间距、节能、环保审 核符合政府要求的，方可开工建设。房屋施工必须委托具备资质的承包商。在建设过程中，从放线到基础、地面、墙体、楼面、水电等，每个关键部位完工后都有专 业人员进行检查。对各方面都符合标准的房屋，检查人员向政府部门提出允许使用建议。房主到政府办理房屋使用证后，方能使用。
而 在我们广大农村的农民建房，基本处于无人管、无力管状态，农民建房大多凭经验和感觉建房，造成农民建房安全性和质量不高、材料和资源、能源浪费严重等。因 此农民建房的管理已经迫在眉睫，迫切需要政府和有关部门加强力量，完善机制，开展农房建设的管理服务工作。澳大利亚的管理经是我们下一步开展农房建设管理 的目标和方向。
3、规划建设考虑宏观经济发展的要求
规划也是宏观调控的一种手段，规划建设步伐要与国民经济发展规律相适应。澳洲地方政府注重把项目建设与经济发展相挂钩，合理选择建设开发时机。如堪培拉市城市中心区改造规划早已完成，但是考虑到目前国内经济形势良好（失业率低仅为2%）， 通货膨胀率较高，该市计划在经济下降时再实施改造。这样既能降低工程造价，又可增加就业机会，刺激经济回升。目前，我国正处于经济发展过热的阶段，出现了 结构性的通货膨胀，国家正在进行宏观调控，我们规划建设也要紧跟国家的政策，在当前要控制项目的审批，特别是减少房地产项目的开发建设，与我国经济社会发 展相协调，促使我国通货膨胀得以有效控制。