城市规划管理需求下的控制性详细规划

摘要：随着城乡规划法的实施，控制性详细规划的法律地位得到空前的提升，成为城市规划实施管理直接的法律依据。但传统的控制性详细规划编制方法既不适应当 今中国快速城市化进程和各地政府的行政管理需要，也不能满足《城乡规划法》中控制性详细规划全覆盖的要求。未来控制性详细规划如何编制？如何审查？如何使 其适应新的变化？笔者表达了几种观点。
关键词：控制性详细规划；城市规划管理；控规编制体系；控规纲要
我国控制性详细规划（以下简称控规）管理制度是改革开放后，尤其是土地有偿使用制度实施后，借鉴国外“土地区划”的方法逐渐建立起来的，1991年9 月颁布的《城市规划编制办法》第一次明确了控规在城市规划编制体系中的地位。此后，控规迅速普及，对引导全国城市的发展起到了重要的作用。2008年1月 1日新的《城乡规划法》颁布实施后，控规法律地位空前提升，成为城市规划实施管理直接的法律依据，是国有土地出让、开发和建设管理的法定前提条件。然而， 控规面对当前城市建设的飞速发展，城市中新区建设和旧区改造项目不断突破原有控规指标，给城市发展到来一系列社会问题，这些问题的出现缘于城市规划建设面 临各类不确定因素。其中现行控规编制技术不成熟、控制指标的确定缺乏科学性是较为重要的因素之一。然而，近年来控规似乎越来越难以适应城市建设与规划管理 的需求，控规中规划的指标频繁调整在各个城市屡见不鲜，控规的严肃性和法律性受到挑战。未来控规如何编制？如何审查？如何使其适应新的变化？这些都是亟待 解决问题。因此，有必要对当前城市规划管理中存在的问题寻求解决对策，使城市规划和建设事业走上健康发展的道路。
控规最重要的作用就是直接指导规划审批管理，通过一个个具体建设项目落实城市规划意图。所以，其编制必须要围绕规划审批管理需求来开展。
1、建立分级控规编制体系
在快速城市化的背景下，要实现规划对城市发展适度超前的引导和有效管理，满足《城乡规划法》要求，必须迅速在城市规划区内的所有用地上建立起关于城市 土地使用空间规则，即实现控规全覆盖。但城市规划是一个动态的过程，依据当前控规在各个城市中实施的效果看，传统式标准化、详细化控规全覆盖无法适应城市 的动态发展，不能适应当今中国快速城市化进程和各地政府的行政管理需要，应建立全新的控规模式。
按过去的规划编制体系，将总规的意图向控规落实的过程中，分区规划是两者衔接的重要节点。由于《城乡规划法》弱化了分区规划的法律地位，加上我国中小 城市基本没有编制分区规划，使得分区规划需解决的“上、下规划衔接”的关键性问题，转嫁给了控规编制工作，这就需要加强控规的整体性控制，传统控规重于地 块控制的控制局限，即使实现控规全覆盖，也无法适应城市动态发展特征，面对这样问题，应建立“控规纲要+单元控规”的分级控规编制体系。
第一层级是编制控规纲要性控规。为了更有效地指导城市建设，越来越多的规划编制完成，但是对于某一地块而言，可能在不同的规划中提出了不同的控制要 求，这些不同的控制要求，有时不可避免地会发生冲突，这就需要控规纲要来统一协调，构建统一的控规管理平台，尝试解决控规与上位规划的衔接，不同地区控规 之间的协调、对城市实施整体性控规、增强地块控规的上位依据等难度。纲要性控规以总规规划为依据，在总规划建设用地范围，实现控规“覆盖”，研究控规编制 的重大原则问题，依据总规确定的规划结构、功能分区、地区特征及行政区划界线等划分编制单元，确定编制单元的控制性框架（包括单元的发展定位、规模容量、 控制重点等），落实公益性公共设施、道路交通设施、市政设施、公共开敞空间等“刚性”控制内容，提出编制单元建设强度、人口容量、密度分区、高度分区等控 制内容。
第二层级是编制单元性控规。近似于传统意义上的控规编制，“编制单元”是控规的基本单位，一般是城市功能片区，如中心区、居住区、历史街区等，每个编 制单元在控规纲要指导下进行，树立不同地区实施不同深度，不同侧重的差别化控制理念。主要任务是具体落实和深化纲要控规，根据其确定的编制单元，对编制单 元进行功能定位、功能组织、规模容量、密度分配、土地利用、道路交通、城市设施、景观环境等方面进行研究，确定编制单元的空间结构、用地布局、城市“六 线”（道路红线、绿化绿线、文物紫线、河道蓝线、高压黑线和轨道橙线）和两大设施（公益性公共设施+市政基础设施）控制、道路交通、绿地系统、市政工程、 街区控制要求等，为下面传统控规（街区+地块控制）提供有效指导。
这样，通过“控规纲要+单元控规”的控规编制思路和覆盖策略，即免避围绕土地开发需求突击进行控规编制到来的仓促、问题研究不够、整体性控制缺失、不 同地段不对接等问题，又使控规有差别模的“全覆盖”编制，单元分期推进，不断积累经验、提高编制水平，增强控规的科学性和适应性。
2、注重控规“刚性”和“弹性”的合理控制
一是用地类别的细化应适度。随着经济社会的发展、土地市场的丰富和城市规划的完善，近年来不少城市在大、中、小类城市用地基础上增加了用地类别，并对 小类进一步细化，称为小小类，在控制性详细规划编制中有越分越细的现象，甚至有时片面地将分得细致的程度当作评编制质量的标准之一。事物总是有有两面性 的，分得细固然提高了规划的确定性，但同时也降低了规划的适应性。对规划的确定性和适应性应当针对当地发展需求和规划管理特点把握好合适的分寸。对重要公 共利益和确定性内容应努力细分，以利加强刚性控制；对市场性和非确定性内容，类别细分则宜适度，以加强地块兼容性和弹性引导，使规划更加适应市场变化。特 别是《城乡规划法》实施以后，对控规的修改明确了几近苛刻的程序，对城市规划管理者而言适度的弹性控制显得尤为重要。
二是强制性内容应因地制宜确定。《城市规划编制办法》第四十二条原则规定：控制性详细规划确定的地块的用地性质、建筑密度、建筑高度、容积率、绿地 率、基础设施和公共服务设施配套等应作为强制性内容。但是在城市快速发展变化阶段，控制性详细规划的关键是控制好城市最需要关注和把握的重点内容，加强市 场经济体制下政府对城市空间的有效调控，强制性要素如何具体确定。如当前的公共服务设施总体上可分为以营利性为主和以公益性为主两大类。以公益性为主的公 共服务设施主要是满足社会的基本要求，必须予以保障，其投资主体往往是政府或政府主导，一般较易确定为强制性内容。以营利性为主的公共服务设施，一部分是 满足社会的基本要求、便民服务，应当也可以用强制性规定予以保障。但也有相当比重的营利性为主的公共服务设施是适应不同消费阶层的需要、不断变化的市场需 求应运而生，对城市空间的需求条件不断变化，对这类公共服务设施在控制性详细规划中是否强制以及如何强制，需要因地制宜地研究确定。
三是“刚”、“柔”并进的用地控制手段。针对用地控制的不同要求，在用地控制手段上分别采用实线控制、虚线控制、点位控制和指标控制等方式，在规划管理上需采用不同的控制要求，可以避免不必要的修改。
实线控制。图则标定绿线、蓝线、紫线与中小学、医疗卫生、体育场馆等公益性公共设施以及大部分市政设施、交通设施等，需采用实线控制，即对地块的位 置、边界形状、建设规模、设施要求作出强制性规定，原则上不予更改。若特殊情况必须更改的，必须经过相应调整、论证及审查程序，报原审批机关审批。
虚线控制。未列入绿线控制范围内的居住小区绿地、组团绿地、小游园等绿地、部分没有位置严格要求的市政设施、交通设施和幼儿园、农贸市场等公共配套设施采用虚线控制，即对地块的规模及设施要求不得作出更改，但地块的位置可在同一街区范围内略作调整。
点位控制。居住区、居住小区级、基层社区级等公共服务设施采用点位控制，即在确保设施规模的前提下，可结合相邻地块开发与其他项目进行联合建设（不独立占地），达到集约使用土地，功能互补的双赢效应。
指标控制。社区物业管理用房等可进行指标控制，其建设控制要求以规模指标的形式予以确定，对位置、边界形状未进行空间落地，但需确定指标落实的空间范围，在进行下位规划编制或规划管理时必须在确定的空间范围内落实相应指标。
3、完善规划质量审查制度
当前控制性详细规划的质量审查，通常是根据规划部门对编制地块重要性的认识邀请专家开论证会，算是履行了审查程序。而专家只作为咨询的身份参加，其意 见和建议只是在一定程度上对规划的完善起了些作用，没有决定权。现行法规体系中专家是有权利没责任的群体，几乎取决于个人的道德水平，当代社会是法制社 会，应当不以个人的道德为依托。所以要借鉴施工图文件审查的理念和方法，建立和完善控制性详细规划审查制度。
一是研究区分公众参与、专家咨询和专门审查的作用、任务和责任。公众参与意见是社会层面的建议性信息，专家咨询意见是专业层面的咨询性信息，专门审查 意见是政策层面的决策依据。公众参与和专家咨询的方式不能代替和起到专门审查的把关作用。因此，为了有效促进控制性详细规划编制质量的提高，在当前情况下 有必要建立专门审查制度。
二是控制性详细规划专门审查制度应明确审查内容，并区分是非性审查性质和改进性审查性质；应明确评判标准，标准不完善甚至缺乏的应当完善建立；应明确 编制人员、编制单位、审查人员的责任，并区分政策性、技术性、艺术性特点，明确各个工作岗位应承担的责任，并把履行责任的效果作为相关人员日常工作和考核 晋升的重要依据。
总之，《城乡规划法》给予了控制性详细规划强有力的法定权威地位，同时也给当前的控制性详细规划工作带来了巨大的挑战。规划管理部门只有迎接挑战，变挑战为机遇，改变观念，提升水平，全面改进控制性详细规划工作，才能真正实现法律授予的权威。

参考文献
[1]中华人民共和国城乡规划法[Z].2007-10-28
[2]安徽省城市控制性详细规划编制规范.2005-11-10
[3]汪坚强.迈向有效的整体性控规—转型期控制性详细规划制度改革探索[J].城市规划，2009（10）：60—66
[4]周岚，叶斌，徐明尧.探索面向管理的控制性详细规划制度框架
[5]姚燕华，孙翔，王朝晖，彭冲.广州市控制性详细规划导则实施评价研究[J].城市规划，2008（2）：38—44
[6]张泉.权威从何而来—控制性详细规划制定问题探讨[J].城市规划，2008（2）：34—37
[7]颜丽杰.《城乡规划法》之后的控制性详细规划—从科学技术与公共政策的分化谈控制性详细规划的困惑与出路[J].城市规划，2008（11）：46—50
[8]林观众.公共管理视角下控制性详细规划的适应性思考—以温州市为例[J].规划师，2007（4）：71—74

 

注：没有找到作者，搜索到好几个文章也是这个题目，不过可看部分和本文不同，所以搞不懂是哪个作者了，勿怪！