论新城市时代城市规划制度与管理创新
【Abstract】 Through analyzing the deep-layer contradictions of urban planning system and urban management arrising during the development of new urban time, the paper presented the disorder and dissimilation of current urban planning system and the “malfunction” and “failure” of urban management. Additionally, the paper suggested that urban management must be adjusted holisticly and strategicallly, and made some innovational measures and solutions to the urban planning system facing the new urban time.
【关键词】 新城市时代、城市规划、创新
【Key word】 New urban time, Urban planning, Innovation
21 世纪是城市化世纪，是人类发展史上的第三次城市革命……从人类历史进程看：城市诞生于农业革命（可称之为第一次城市革命），工业革命使城市成为世界的主宰（可称之为第二次城市革命），而扑面而来的知识经济的诞生将成为第三次城市革命（或称之为新城市时代）的重要标志。第三次城市革命将以史无前例的特性和标志由信息时代“知识经济”取代工业时代的“物质经济”，智力资本代替物质资本，彻底拚弃经典发展方式，将以一种崭新的可持续发展的新理念成为人类发展共同的价值观和行动纲领。
新城市时代，更需要新的城市发展创新和城市规划创新。
1、制度创新――新城市时代城市规划走向法治化的根本保障
制度的原始含义是指社会群体在一定的历史条件下形成的特定的经济、政治、文化等方面的体系，并在一定的历史时期内保持相对的稳定性。在制度这一概念长期的使用过程中，人们逐渐把共同约定遵守的行动准则或处事的规程等也称为制度。由此可见，城市规划制度即是城市规划体系中一系列可以罗列的规范、原则、限制等的总和，是针对对象的内涵、外延、运行规律等来制定或自发生成的。各种规范、原则和限制之间是一个不可分割的整体。所谓城市规划创新也就是指对一切现有城市规划原则、规范、限制等的扬弃和改革。
1.1城市规划制度建设是城市规划的弱区
21世纪是城市世纪，意味着新世纪的中国将进入城市发展的崭新时代。如何健全有效控制和引导城市健康发展的城市规划制度，既是整个城市规划创新体系的核心工程是之一，又是实施城市规划的根本保障措施。有了正确的城市发展战略方针，制度便成了实施城市规划目标的决定因素。因此，作为城市发展蓝图和综合布署的城市规划，如何加快城市规划制度创新以迎接新城市时代来临迫在眉睫。然而，现实的状况是不容乐观的：（1）制度建设缓慢。我国现行的城市规划制度建设滞后于城市化进程，滞后于我国社会主义市场经济转型期的发展需要，仍停留在计划经济的制度中，而没有任何整体的实质性的改革，处于低层面被动适应（实质上已不适应）状态。（2）制度覆盖面狭窄。现状城市规划制度覆盖面小，内容不健全，许多新情况无制度依据，存在许多管理盲点，制约了城市发展。目前，除了仅有的不堪负重的计划经济下的《城市规划法》外，城市规划的许多配套制度和法规仍然与快速发展的城市建设和城市规划需要相差甚远，故而，面对如此复杂充满种种矛盾的城市发展问题城市规划自然倍觉茫然无措。（3）制度立意标准低。由于现行的许多规划制度年代久远，且标准低、质量低，客观上给城市规划实施也带来了许多自相矛盾。要么依据不足、要么合情不合法、要么合法不合情，在具体操作中难以把握、解释不一、众说纷纭。试想，这种制度状况要应付快速多变的形势发展能不举步艰难、自身难保吗？再者，就是现有的制度也执行艰难，如规划编制制度、审批制度、运行制度、违法违章处罚制度等，除了其自身不完善外，有的根本没有得到实行，仅有的制度也形同虚设。双重矛盾与冲击下的城市规划制度是难以保障城市规划目标实现的，不但如此，许多不合理的制度和规划成果反而为城市无序开发推波助澜，成了各种违反规划的“合法保护伞”。此外，由于制度滞后，致使对待城市规划问题各自为政、无的放矢，职能混乱、机构不健全、部门间争权夺利、部门内互相扯皮、责权不明、互相推诿、效率极其低下，结果致使城市规划部门整体形象不佳，进而成为领导和社会责难的重点。没有制度，何以成方圆？我国城市规划制度建设严重滞后且“量少、面窄和质低”的局面何时有一个整体的改观呢？
1.2新城市时代城市规划制度创新关键是“破”“立”结合
城市规划面对城市的迅猛发展，必须加快城市规划制度建设和创新，否则其将成为社会经济和城市发展拖后腿的一簇，规划被戏称为“拦路虎”，将被在其自身发展满足不了社会经济和城市发展变革而不幸言中。当前，我们虽面对多种选择和途径，但城市规划制度创新关键是要“破”与“立”相结合。所谓“破”就是要清理修改那些与市场经济要求不符的内部文件、规章等。但更重要还是要“立”，“立”包含两方面内容，一是填补城市规划立法上的空白，二是要健全法治程序。我国城市规划制度创新主要包括以下两项重要内容：一是城市规划法律制度创新。中国社会经济改革的总目标是形成较为完善的社会主义市场经济，其最根本的保障是建立一套与之相适应的法律制度，因此，城市规划制度创新关键的首旨就是建立适应社会主义市场经济发展的需要的崭新的城市规划法律制度。改革计划经济下以纯行政行为调控城市规划主要和决定性手段的做法，坚持以法规范城市建设行为。为此：要加快修订并建立新的《城乡规划法》，此法要立足于依法治国的发展需要，特别要研究市场经济条件下有别于计划经济的各种差异性在各类（层）法律法规中的特殊意义和作用，以及与行政干预制度的本质差别。要以《城乡规划法》为核心，做到基本法、配套法和专项法系统相配套、国家立法与地方立法相配套、行政管理法规与专业技术管理规范相配套，以完善我国城市规划法律体系。市场经济是法制经济客观上要求城市规划必须依法行政，而目前我国城市规划仍有许多领域无法可依，如如何防范法人违法、领导违法、程序违法，如何使新规划法更具操作性等。正由于我国城市规划法律空白还相当多，因而必须加快城市规划制度建设和创新进程。此外，还要健全城市规划法治程序，如对违法违章建筑的查处就不能光靠集中整治，而必须通过制度化的法治程序来解决，使规划执法有健全的法治程序，使法治成为一种常态。法治化对于发展中的中国城市规划仍是一项艰巨的重任。二是城市规划行政制度创新。城市规划是城市政府的一项重要行政行为。由于国情所定，我国城市规划行政行为尤以政府直接干预为主，它贯穿于城市规划的编制、审批和实施管理的全过程，戏称“规划规划、墙上挂挂、纸上画画、不如领导一句话”就是当今城市规划命运的真实写照。这样由于我国政府任期制的短期性与规划的长期性有着先天的不协调性，两者之间的矛盾和冲突自然难免，而冲突的结果往往又以牺牲城市规划为代价。因为在政府任期内每一届政府都想“大有作为”，要出“政绩”，自然他们会更“关注”规划，而规划往往强调长期一贯性的整体最优化，有时必须限制急功近利行为。政府可以换届，但规划却要一届届政府长期不变坚持下去。甚至从历史的发展看要求有几届政府做“铺路石”和“无名英雄”。这是一个大难题！这是对政府利益选择的苛刻要求！于是，急功近利与长远规划矛盾不可回避，有时甚至不可调和，要不怎么老是听见“不改规划让位子”的严肃正告呢？这种阵势下城市规划的科学性、法律性无从谈起。城市规划的悲剧命运在这种无制度约束的强大行政干预下油然而生，规划的权威性、严肃性也在这种干预下几乎丧失殆尽。然而，当今城市规划行政制创新的焦点和前提首先必须回答：领导任期“政绩”和“规划可持续发展”谁轻谁重？如不触及此深层问题仅从表象加以改良，那么，城市规划将仍走不出人治束缚并注定发挥不了城市规划的有效作用而成为众人责难的焦点。我国城市规划制度创新最迫切的任务是要借助国家政府体制改革和职能转换的东风，冲破现有的行政干预规划的壁垒，逐步建立起适应市场经济体制要求的城市规划行政制度，并同时加快改革现有的城市规划行政方法。正是由于现行的各种城市规划事务的审批大多仍然是行政审批的方式，既缺乏透明度，也缺乏法律效力，客观上为个人行政干预规划创造了便利。总之，其中不少行政审批规划带有较强的主观性、随意性，且多头审批、程序不清、手续繁杂，所有这些无疑都与市场经济和即将加入WTO要求极不相合。因此，必须加快城市规划行政制创新步伐，使城市规划行政行为逐步法治化、规范化、透明化、公开化、科学化和民主化。特别要加快城市规划行政审批制度改革，建立一整套科学完善城市规划审批制度，如专家制度、听证制度、领导责任追究制度、调整制度、法定程序制度和公从参与制度等以体现规划决策的公平、公开、科学和民主性，减少行政领导对城市规划的直接干预。如何用法制规范行政审批行为以及如何防范领导个人人为因素左右规划的现象发生仍将是当今和未来中国城市规划行政制度创新的关键。
2、管理创新――新城市时代城市规划高效实施的有效环节
城市规划管理是一项复杂的系统工程，特别在转型期更面临多种挑战，传统计划经济下的规划管理模式面对复杂多变的城市快速发展明显力不从心。因此，必须对现行的城市规划管理职能、对象、内容、过程和方法手段等进行彻底的结构性调整和创新。所谓管理创新就是指创造一种新的更有效的资源整合范式，这种范式既可以是新的有效资源以达到目标和责任的全过程式管理，也可以是新的具体资源整个及目标制定等方面的细节管理。城市规划管理是对社会公共利益、社会公共建设、社会公共空间资源的管理，是城市政府公共管理的范畴，政府的公共管理主要是通过制定与实施公共政策来实现的。而传统的城市规划管理的公共决策都是计划经济的产物，必须适应新时代的要求在修订原来管理政策的同时加快适应社会主义市场经济制度的城市规划管理创新。
2.1剖析城市规划管理“失灵”与“失败”
城市规划管理是城市政府应有责任，但城市政府采取什么样的管理方式和管理手段，在哪些方面和环节进行管理，以及管理到什么程度，都可能对城市发展、城市规划实施产生不同的效果。现行城市规划管理效果欠佳的重要原因之一就是政府规划部门管理方法简化、单一化、不规范、随意性大，且以行政方法和指令计划手段为主。如管理范围大宽、体制不顺，重点不突出，事无巨细，几乎包揽了宏观和微观城市建设的所有方面，结果是规划管理宏观失控、微观越位。当然，影响和造成城市规划管理“失灵”与“失败”的原因极其复杂，有的甚至远非规划部门所能左右，但所表现出来的不良结果和事实却要规划部门承担，这是一个现实而无理却又不得不接受的“规则”，这也是规划部门常遭无端指责而无可辩驳的原因之一。传统城市规划管理与变革中的社会主义市场经济和新城时代不适应，这里主要分析以下两方面：
（1）城市规划管理职能错位。城市规划管理职能是城市规划公务员、城市规划任务和规划机构的职责和功能。城市规划管理从宏观上讲，在于贯彻实施城市规划，适应社会经济发展需要，发挥城市综合功能和效益，改善和提高人们物质文化生活环境，优化配置空间资源，实现城市可持续发展。从微观上讲，就是依照城市规划有关的规定，正确指导城市土地利用、空间布局和各项建设活动，通过综合平衡、协调、控制，使城市各组成资源要素取得最佳配置和实施。然而，现实的规划管理却并非如此，且不说规划实施外部环境的不利性，而实际上，规划管理部门自身在维持公平、长远、整体为己任并常常指责其他部门和开发商急功近利中却不知不觉地自己“急功近利、重近轻远、重微观轻宏观、重项目轻规划、重事前审批、轻事后管理”的错误泥潭。一方面表现为城市规划管理“失灵”。规划管理的内部表现为热衷于干一些“实惠”的建设项目审批管理，致使规划管理在不知不觉的忙乱中本末倒置，失去了城市规划管理的宏观整体方向。这种盛行的规划局侧重具体的建设项目审批之做法无疑违背了城市规划管理职能的初衷。如果真要这样，将规划局改成建审局岂不更好？这种城市规划管理职能的错位其结果无非是使宏观的本该是城市规划主管部门核心职责的城市规划宏伟蓝图、城市发展战略、城市规划宏观调控、城市规划整体空间资源配置等之大计在规划部门自身日常工作中不知不觉削弱。这种让人费解的规划管理宏观失控，却硬要抢抓“项目审批”的做法不但尚未引起人们的警醒，反而“振振有词”。似乎规划部门除了审批具体报建项目而别无他事可做，这种长期错而不改、视而不见的传统定势是城市规划的悲哀！如果真有一天成立了“建管（审）局”，那么规划局又该干什么呢（岂不面临下岗）？但愿这是杞人忧天！但不管怎样，城市规划管理必须破除“抓小放大”的传统误区，要加快管理职能转换，要适应社会主义市场经济体制和城市发展需要。城市规划管理要“抓大（宏观）放小（微观）”。要有所为（加强宏观调控），有所不为（弱化具体项目审批）。否则，面对新经济、新城市时代的复杂局面是难以驾驭的。近年来剧增的大规模（从数人到数百人）规划集访、群访、重访；“阳光官司”与“绿色争夺战”缠绕规划；公共设施“保卫战”投诉不断以及违法违章屡禁不止……如此等等。这些都是史无前例的，但其中难免由于规划自身失误而导致集中爆发。规划管理的“失灵”与“失败”，规划部门自身在上述事件中充当何种角色以及该承担何种责任能“自圆其说”吗？另一方面表现为城市规划管理的“失败”。城市规划管理“失败”是在城市发展过程中通过政府规划主管部门的介入，干预城市建设部门来弥补市场缺陷的必要性，然而，用来弥补市场经济缺陷的规划行政职能本身不是完美无缺的。在现实的城市建设活动中人们期望规划部门能够办好市场办不好事，结果却发现政府规划部门不仅不能补救市场的“失灵”，反而降低了社会公共效益，这种现象称为“规划失败”。这种源于公共选择理论的“规划失败”现象表现为规划政策偏差、规划政策效率低下和规划管理机构工作低效率等。
（2）“规划万能”的误区。城市规划被赋予或自诩为“万能角色”似乎又是城市规划管理名不符实的重要因素。城市规划不可能解决城市发展中的所有问题，在复杂的城市系统中其干预活动超过其作用域值就会“失败”。如果不切实看到这一点的话，也就无法认清并正确对待城市规划所面对的种种不尽如意之处，这是一个先天的概念误区，是对有限规划作用的一种夸大。“规划万能”的误区具体表现为规划一方面似乎可以超越政治、经济和行政权力，其实正相反，城市规划实质上是城市社会、经济、政治等决定的产物，规划发挥作用只有在符合上述诸决定因素的前提下方可发挥应有的作用；另一方面表现为在城市规划区内规划管理似乎权大无比，无所不及。似乎规划管理“全、多、细”越好，否则，规划管理就没有到位，这是一种狭隘的管理理念，其结果也只会忙乱中难免出错，同样招致非议。现行的规划管理结局不是其真实的写照吗？特别在市场经济体制中“规划万能”将会受到更大的挑战。因为市场经济的本质要求，就是确定市场在资源配置中的主导地位，让政府退到资源配置的辅助、补充地位，这自然也决定了市场经济条件下的城市规划管理也只能充当“有限规划”的角色。因为过去那种想要规划管理无所不包、无所不管、无所不能的“万能规划”的基础已经动摇，这就是规划管理为何由于能力有限又包揽太多（却又“抓小放大”）事情导致始终处于“忙乱应付”的状态而 “苦不堪言”，领导和群众却并不满意的又一深层根源。
2.2理清城市规划管理创新思路与取向
迈向新城市时代中国城市规划管理的外部环境和内部氛围都将发生新的变化，以法管理将成为新时代城市规划管理的主要趋向。规划管理目标、管理对象、管理内容、管理重点、管理范围及至管理方法都将要求有新的变化。改革旧的城市规划管理的目的之一，就是要使规划管理从“忙于应付”的状态中解脱出来，它自然包括对“万能规划”的修正。“规划万能”的误区一方面包括在实际的规划管理工作中规划管理部门虽然以“万能”的角色制定出“十分完美”的城市发展蓝图，却由于某些方面的“致命”局限导致“无能”而出现有悖初衷的结果，另一方面“规划万能”的误区就是认为规划管理包揽的事情越多，越有利于提高规划的调控能力和权威，事实却并非如此。所谓规划的调控力，就是规划部门依据自己的权力和权威，通过制定政策和组织动员，实施自己规划承担的职能，贯彻规划意志，实现规划目标的能力。；因为城市规划的调控力是与规划管理职能对等相当的，而当规划管理部门能力有限，减少规划管理的职能，反而可提高规划调控力的发挥。实际情况正是如此，在传统体制下，由于规划管理部门包办了微观城市建设活动的所有方面管理任务，规划管理人员的主要精力都用在城市建设具体项目管理的日常活动上，陷入了开会、协调、纠纷、扯皮、批项目、跑现场、赶场子等繁琐任务而不能自拔，因而大大降低削弱了城市规划发展战略研究、宏观规划参谋决策能力、综合服务能力和综合调控协同能力及城市规划管理自身提高和系统改革能力，这是当前我国城市规划管理中的通病。就目前而言，我国城市规划创新可从以下方面寻找突口。
（1）城市规划管理思路创新。新城市时代首先应该改变城市规划管理观念，没有观念的突破，就不可能有行动的改变。树立全新的城市规划管理思路和现代城市规划管理理念，提高规划管理在城市规划体系中的重要性认识及其在城市政府的行政地位，将城市规划管理放在实施城市规划目标和城市空间资源重要调控手段之一的恰当位置，变被动应付管理为主动超前管理、变感性经验人治管理为现代理性法制管理、变注重微观项目管理为宏观战略调控管理，变突击管理为长效管理。剥离部分微观管理职能，转变管理方法，寓管理于服务中、优化管理环境，提高管理水平和效能，使城市规划管理真正成为城市发展运转秩序、城市空间资源配置和城市建设有力的宏观引导和调控者。
（2）城市规划管理组织（机构）创新。管理组织机构是城市规划管理活动及其他活动有序化的支撑，是城市规划管理体系的决定因素。没有一个符合新时代发展需要的城市规划管理机构就不可能取得理想的管理成果。我国现行的规划管理组织机构仍然是职能不到位、力量薄弱、体系不健全，存在许多不合理现象，这也是规划管理难以到位的又一重要原因。随着市场经济体制的建立和新城市时代的来临，城市规划管理组织机构改革和加强应该是不言而喻的。得力的规划行政领导、有效的规划沟通、可行的规划决策、高效的规划效能，均有赖有条不紊的规划管理组织机构。首先要健全规划管理机构。改变现有规划管理机构“横不到边、纵不到底”的空中楼阁的不合理结构，建立覆盖整个规划区并与其行政建制对等平行设置的城市规划管理机构网络；其次要合理划分规划管理权责。要按照市场经济发展要求，逐步剥离一些管理职能，如政事剥离、批审剥离、处罚剥离等，集中精力抓大、抓方向，真正发挥政府参谋作用，通过“有为”真正作提高领导对规划的信赖度；三是要建立合法、合理、合情高效的规划运行程序。规划管理是一个连续的动态过程，要采取科学的方法，缩短工序，减少中间环节，提高规划运转效率。从某种意义上说，城市规划管理创新管理组织机构改革为其关键，因此，必须从战略上认真研究适应社会主义市场经济体制和新城市时代发展需要的城市规划管理组织机构模式，并加快城市规划管理组织机构改革，因为这是实施城市规划创新的组织保证。
（3）城市规划管理制度创新。城市规划管理制度是规划要素整合行为的规范，是规划管理行为的规范，也是规划管理者的行为规范。城市规划管理制度创新会给城市规划事业带来新的活力，是城市规划有效实施的重要保障，进而有助于城市空间资源的有效整合，使城市规划管理水平更上新台阶。但目前最为重要的规划管理制度创新领域是规划行政审批制度、工作运转流程制度、政务公开制度、监察监督制度，而创新重点则是如何在严格制度规范下提高城市规划办事效能。
3、结语
城市规划创新是一项十分艰巨的工作，攀登科学的高峰，从来只有不畏艰难，具有扎实基础、顽强意志、拒绝诱惑和正确方法的人才有希望达到光辉的顶点。当前，我们面临的是城市发展和城市规划如此复杂而多变的新时代，要解决的又是事关城市可持续发展这么重大的问题。如果没有深厚的理论根底、完善的制度、高效的管理和全新的教育，没有丰富的实践经验、没有进行探索和创新的勇气、决心和毅力，就不可能真正实现城市规划的全面提升和突破。21世纪是城市世纪，新城市时代为中国城市规划发展提供了无限广阔的实践空间，创新是新城市时代的呼唤，更是城市规划发展的活力之源，是实施城市可持续发展的必然选择。