论我国城市规划的审批决策以及城市规划委员会的重构
城市是人类现代文明的标志,是人类社会存在的一种空间形式,是一定区域内的经济、政治、科技、文化或教育中心。所谓城市规划是指为了实现一定时期内城市的经济和社会发展目标,确定城市性质,规模和发展方向,合理利用城市土地,协调城市空间布局和各项建设的综合步署和具体安排。城市规划不仅关系城市的公众安全与公共福利,也是促进整个城市科学协调发展的重要依据。城市规划的作用要得以发挥与强化,“规划技术的完善是前提,规划决策是关键,规划实施的管理和监督是保证,三者必须兼顾”。是否实现城市规划的科学决策,将直接关系到城市总体功能的有效发挥,关系到城市经济、社会、人口、资源、环境的协调发展,关系到整个城市公众福利的充分实现。
我国关于城市规划审批决策体制的规定主要体现于1989年12月26日第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议上通过的《城市规划法》的第二十一条和第二十二条。按照这两条的规定,我国的城市规划分为三种:城市总体规划、城市分区规划和城市详细规划,城市规划审批决策实行分级审批、总体规划审查前置与行政最终决策的原则。城市规划审批决策权分属不同级别的行政主体,城市总体规划审批决策必须经过相应的审查机构的审查,审查程序先于决策程序。①城市规划审批最终决策权掌握在行政机关或其行政主管部门手里。我国城市规划的审批决策权,尤其是城市分区规划和城市详细规划的审批决策权主要集中于政府及其行政主管部门。由于我国城市总体规划实行了审查前置原则,城市同级人民代表大会或者其常务委员会对其城市总体规划具有审查权,所以城市总体规划审批决策权受到民意代表机关(人民代表大会或者其常务委员会)一定的制约。对于分区规划和大量的详细规划,城市规划的制定机关则集编制权与审批权于一身,缺乏有效的分工与制约。
受我国政治体制的影响,城市政府与规划管理部门几乎主宰了规划的审批最终决策权。政府作为唯一的代表全体社会成员的公共利益并合法地垄断了强制力的社会组织,是组织集体决策、进行公共选择的基本形式,以组织公共物品的“生产”和“供给”、向社会提供公共服务为其基本职能。但由于一些地方城市规划最终决策权力过于集中于政府个别领导,以及行政决策过程中常见的“一言堂”现象,市民基本无法参与到城市规划决策当中去,市民意志更无从反映到城市规划决策中来。
二、城市规划审批决策的正义与效率分析
对我国目前的城市规划审批决策体制的正义与效率价值加以分析将不仅有助于我们从总体上判别我国目前的城市规划审批决策体制之优劣或善恶、良莠或好坏,也有助于我们认清“好”的城市规划审批决策体制应该具备的基本性质,进而为我国城市规划审批决策体制的革新指明路径。
城市的可持续发展必须“要提高市民的生活水平,关心他们的居住问题,为城市中所有的人提供良好的生活环境,体现人人共享城市的思想”。从这一层面来讲,城市规划的审批决策就是在为城市人的未来生活空间提供综合部署和具体安排,是事关每位城市人利益的大事。既然城市是大家的城市,城市规划决策当然就应该是大家共同参与协定的城市规划决策,而绝非个别人的恣意擅断,即正义所谓的“各人应得的归于各人”、“公意永远是永远公正的”。只有城市中人人都能普遍地、直接地参与城市规划的讨论、协商,并经过大家一致或多数表决通过的城市规划决策才是正义的,也才具有正当性。
卢梭在《社会契约论》中指出:“我们不能想象人民无休无止地开大会来讨论公共事务。”虽然,通过全体市民协定的城市规划决策方式可以最大限度地保证城市规划决策的正当性,但要把所有的市民都召集起来直接地讨论、协商决定城市的规划是极不现实的。所以,城市规划审批决策至关重要的一点就是要做到正义与效率价值的兼顾与统一。为此,经过长期的反复探索与实践,最终选择了较为简单易操作的城市规划决策方式,即城市规划委员会制度。该制度由欧美等发达国家在城市规划管理实践中引入“3D”①理论的基础上所建立,城市规划委员会或类似的群体决策机构在城市规划决策中发挥主导作用,通过委员的广泛代表性和协商型的决策机制体现民主,通过委员会的依法独立运作实现与行政执行机构的分权,进而促进城市与城市规划的发展。城市规划委员会制度相比全体市民协定这种城市规划决策方式而言,参与人数大量精简,人员具有代表性和专业性,会议讨论、协商的社会成本大幅降低,既使决策活动的时间、精力、人力、物力的耗费与代价在市民可以接受的范围之内,又使城市规划审批决策能够即时供给和尽可能体现正义,较为充分地保证了城市规划审批决策的正义与效率。
三、我国城市规划委员会的重构
兼顾正义与效率价值的城市规划委员会制度具有其显而易见的优越性。目前,我国绝大多数省市级地区在城市规划审批决策领域逐步建立起了城市规划委员会制度,希望以城市规划委员会集体决策的方式取代过去行政首脑个人决策的方式。
但事实上,这些机构虽名为“城市规划委员会”,但却形式多样、功能迥异,概括起来,主要有顾问咨询型、管理协调型和管理决策型三种基本类型。顾问咨询型是指由市政府聘请有关专家与相关行业领域人士组成,主要要对重大城市规划与建设决策提供顾问与咨询或审议,会议的决议仅仅是一种行政决策的参考意见,对城市规划事务干预能力较弱。我国绝大多数城市规划委员会属于这种类型;管理协调型,即除了具有顾问咨询或审议职能外,委员会还具备部分管理职能。但其管理职能并不完善,主要起协调和仲裁作用,本身不具备行政执法能力,在政府行政序列中没有明确而正式的地位。我国北京、上海等少数城市规划委员会属于这种类型;管理决策型城市规划委员会依法设置,具有独立的行政职能,发挥较强的管理决策能力。除了对需要由上级部门批准的规划事务具有批前的审议职能外,还对许多城市规划事务具有明确的审批职责,所作出的决议不是决策参谋意见,而是行政决策,必需加以执行。我国城市规划体制改革先锋深圳市属于这种类型。
顾问咨询型、管理协调型城市规划委员会基本延续了以往的机制,难以科学有效地行使城市规划委员会的应有职能。从兼顾城市规划审批决策正义与效率价值而言,管理决策型城市规划委员会也需重构。
第一,城市规划委员会的性质定位。城市规划委员会应定位为城市分区规划和城市详细规划的审批决策机构,而不能只是顾问咨询或管理协调机构,建议修改《城市规划法》,把城市规划委员会列为城市规划行政主体内部的城市分区规划和城市详细规划的法定审批决策机构。城市规划审批决策完全由市民全体一致或多数表决通过虽具有正义性但在我国目前还并不现实。城市规划审批决策完全由民意代表机关(人民代表大会或者其常务委员会)一致或多数表决通过也虽具有正义性,在我国目前也还并不现实,可以考虑的是城市总体规划,建议修改《城市规划法》,在同级人民代表大会或者其常务委员会审查同意的基础上,报送上一级人民代表大会或者其常务委员会审批,改变过去由上一级人民政府负责审批城市总体规划的体制。而把城市分区规划和城市详细规划统统纳入民意代表机关表决通过虽具有正义性,但鉴于分区规划和城市详细规划多而庞杂,这样操作明显不效率,因此城市分区规划和城市详细规划可以保留现有的政府分级审批体制,但须把政府的城市规划审批决策权转移到城市规划委员会,由城市规划委员会一致或多数表决通过,从而避免个别人的恣意擅断。
第二,城市规划委员会的组成。城市规划委员会的组成人员应由市民选举或由民意代表机关(人大或者其常委会)委派,不能由行政机关聘任。城市规划审批决策由市民全体一致或多数表决通过虽具有正义性但明显不效率,所以可以由市民直接挑选(选举)或间接挑选(民意代表机关委派)具备较高道德素质、智力素质与城市规划专业素质的人员来代为决策,这样城市规划审批决策既可以体现市民意志,也可以克服一般市民欠缺城市规划专业素质的障碍以及满足部分市民“搭便车”的心理。任何非经市民直接挑选(选举)或间接挑选(民意代表机关委派)的人员不享有市民的信任与授权,不得拥有决策的资格与权力。城市规划委员会的人数应为单数,一般应按照城市人口总量的一定比例来确定,委员任期一般为3—5年,委员任期相错,以保证城市规划理念的连续。
第三,市民对城市规划委员会的监督。城市规划委员会作为人民意志的代表机构,“其行为必须受到主权者(人民)的严密监控,主权者(人民)不仅是其权力的来源,而且可以直接干预其具体的决策行为”,否则,可能导致城市规划委员会权力的流失或虚置。城市规划委员会以集体决策的方式取代了过去行政首脑个人决策的方式,为避免委员会决策违背大多数市民的意志或损害大多数市民的利益或懈怠失职,市民有权对城市规划委员会的决策实施全程监督。市民出于对自己利益的关切,既可以把建议以书面形式呈交委员,也可以参与城市规划审批决策的各种听证与咨询活动。委员则应恪尽职守,以维护大多数市民的利益为己任,否则将被罢免或解任,因玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊构成犯罪的,则将依法追究其刑事责任。
作者：刘丹 唐绍均