城市规划与土地利用规划的冲突与协调
要2个规划统一，从机制上讲就很难。今年国土资源部的卫片检查搞的各地鸡飞狗跳，是为什么，要如何完善，为什么要完善？我曾恶意地想如果住房和城乡建设部也搞个卫片航片检查，让大家都完善不起来，那么地方上也就必须要规划二合一了。
不谈了，看下面的文章
城市规划与土地利用规划的冲突与协调
引言
伴随着土地资源的稀缺性日益突出，合理配置土地资源已经成为国家宏观经济调控的重要手段。作为城市土地资源配置基本的方式，城市规划以促进城市土地资源配置的综合效益最大化为目标，而土地利用则是为了实现土地可持续利用及保证土地资源数量及质量的稳定。因此从合理利用土地资源的角度出发，对城市规划及土地利用规划应协调一致，以保证在城市经营及工程项目建设等实际利用环节对土地的合理有效开发。但在现有体系下这两大规划的规划制定及实施，均在各自相应的主管部门指导下完成，这样两大规划在制定的基础信息来源、审批程序，以及管理措施等方面产生了相应的冲突和矛盾。本文就这一问题进行了全面论述，分别对其产生的原因及其解决途径做了相应的分析。
1、土地利用规划与城市规划的关系
在我国目前的规划体制下，土地利用总体规划是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对未来土地的开发、利用、治理在空间上、时间上所做的超前性的计划和安排，是依据区域社会经济发展和土地的自然历史特性在时空上进行土地资源分配和合理组织土地利用的综合技术经济措施；土地利用总体规划是一种专业性规划，是以合理安排现有的土地资源，确保土地资源的永续利用为目的。城市规划是指在一定时期内对城市发展的计划和各项建设的综合部署，是城市各项建设工程和管理的依据。城市总体规划是根据一定时期城市的经济和社会发展目标，确定城市性质、规模和发展方向，合理利用城市土地，协调城市空间功能布局及进行各项建设的综合部署和合理安排。城市总体规划是一种区域性、综合性规划，它是以城市建设和经济发展为出发点和归宿。两大规划的侧重点不同，但二者的编制都是以国民经济和社会发展计划以及各部门的发展规划为依据，都是将土地作为主要规划对象，核心内容都是土地资源的合理开发、利用和保护，在实现土地资源的可持续利用和城市的可持续发展这一根本目标上是一致的。
城市总体规划和土地利用总体规划是一定区域内土地利用的局部和整体的关系，在用地上两大规划相互联系、相互指导而又互相制约。脱离了土地利用规划，不了解土地的供给趋势，城市规划难以实施，同样土地利用总体规划也必须与城市总体规划和城镇体系规划相结合，不了解区域城市、城镇、大型设施的发展和布局，土地利用总体规划也难以编制和充分实施。《城市规划法》和《土地管理法》也分别规定了城市总体规划应当和土地利用总体规划相协调以及城市总体规划应当与土地利用总体规划相衔接。因此，两大规划在土地利用上应当彼此互相协调、有机衔接、彼此制约和互为补充。
土地利用总体规划的基本任务是从国家全局和长远战略出发，在保护耕地的前提下协调各类用地需求，统筹安排各类用地的规模和布局，合理安排土地开发和整理，以促进土地资源的充分、高效利用，保障社会经济的可持续发展。城市规划的基本任务是对城市各项建设和发展进行综合部署和具体安排，以保障城市社会经济的发展。从各自基本任务看，在土地利用上两者的关系是整体与局部、面与点的关系。土地利用总体规划是整个区域的规划，城市只是其中的一部分。新修订的《土地管理法》规定：“城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接……”该法还明确规定:“城市规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得突破土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规划。”这就意味着土地利用总体规划一经批准，城市规划在用地规模上应当服从土地利用总体规划。
2、现行体制下两大规划存在的冲突
2.1、两大规划的指导思想及主体目标均不协调
（1）土地利用总体规划从土地资源供给出发，以上级下达的非农业建设用地控制指标为前提，是按计划编制规划。因此指导思想是“以供给制约和引导需求”，重在控制。而城市规划从社会、经济、历史、产业政策、人文等多种因素综合分析，按市场经济条件下城市发展的客观规律和社会需求编制规划，因而指导思想是从需要和方便生活出发，重在发展。
（2）土地利用总体规划是国家根据国民经济发展和社会发展的需要以及土地本身的适宜性，对土地资源的开发、利用、整理、复垦、保护等在时间空间上所作的总体安排。城市规划包括城市总体规划、分区规划、详细规划，是城市建设的具体规划。从规划的内容上看，土地利用总体规划是国土规划、区域规划中对土地利用进行综合考虑的专业规划，包括进行土地资源与土地利用现状分析、进行土地需求预测、确定土地利用的目标和方针、进行土地利用分区、编制规划方案和实施规划措施。城市总体规划是综合考虑城市经济社会发展，以规划范围内土地资源为载体对城市的总体布局进行全面综合安排。
（3）土地利用总体规划的目标包括规划期耕地及其他主要农用地保有量，非农业建设用地控制规模及占用耕地数量；土地开发、复垦与整理规模，土地利用布局要求以及提高土地利用率和产出率的主要目标等。城市规划的目标是确定城市性质、规模和发展方向，确定城市规划区范围，拟定分期建设的技术经济指标等。
2.2、两大规划的统计口径不一致
两大规划采用的用地基础数据的统计口径和统计范围不一样，最核心的矛盾就在城市建设用地规模的确定上。土地利用总体规划的总体指导思想是严格控制农用地转为建设用地，切实保护耕地。因此在全国范围内开展土地利用总体规划编制工作期间，原国家土地管理局曾向各省下达了1997~2010年建设占用耕地、补充耕地和净增耕地等总量动态平衡控制指标，规划期内年均建设占用耕地指标仅为该控制指标的21%。该指标通过省、市（地）、县（区）、乡（镇）逐级分解，下级确定的控制指标不得超过上级的下达指标。通过如此严格地行政手段控制建设占用耕地指标，导致了各地确定的城市建设用地规模偏小，所以土地利用总体规划实施以来，各地均普遍出现了预支规划期内建设占用耕地指标的现象。城市规划确定的建设用地指标，常常是在国家规定的人均用地指标范围内，结合人口增长和城市社会经济发展需要来确定的；这两种推算方法都会不可避免地与土地利用总体规划确定的城市建设用地规模有差异。此外在国土资源管理部门统计中工矿用地和特殊用地单独列为一类，没有纳入城市建设用地，因此，国土部门统计的城市建设用地规模较建设规划部门的要小。 在人口统计上统计的范围也有差异，有的以行政区域为界，或指城市所在区镇的市区人口或指城市现状建成区的人口。另外，也有以非农业人口为依据确定城市人口规模等。这种差异使得全市城市人口预测结果有所差异。在这种背景下城市规划“以地定人”与土地利用总体规划“以人圈地”的不同行为，必然产生不同的矛盾结果。
2.3、两大规划的职能部门差异
我国许多城市的土地利用管理由两个不同的部门负责，城市规划通常由完成，而土地利用总体规划是由国土资源管理部门来编制实施的。虽然国务院对两个部门的职责作了分工，但在实际工作中，许多方面又存在着职能交叉。由过去计划经济时代土地无偿使用转变到有偿使用之后，各部门在土地使用上直接有了经济利益上的体现，客观上造成了各部门之间、规划建设部门与国土资源管理部门之间的矛盾。在用地功能布局、用地规模等关系重大的原则性问题上缺乏交流、信任和支持，使两种规划出现相互不一致、脱节甚至冲突的情况。
2.4、两大规划的时间和层次不合理
在土地利用规划的原则中，很重要的一个目标是规划用地应做到“一保吃饭、二保建设、三保环境”。而现在恰恰相反，许多城市先有了城市规划，后才有土地利用总体规划。土地利用规划目标反而要服从城市规划的要求，这肯定在指导思想上出现不统一，相互矛盾的结果。
3、两大规划相互协调的措施建议
土地利用总体规划和城市总体规划协调和衔接的中心内容是城市的用地展规模和用地扩展方向。其中城市规划是协调和衔接的重点和核心，城市规划主要包括人口和用地规模，而人口又在两者中起决定作用。除此以外，还有城市性质的确定，规划人均建设用地标准的确定，城乡结合部的用地安排等。
3.1、强调部门合作，完善审批制度
在规划编制和修编过程中组成规划编制统一协调小组，加强政府土地管理部门与城市建设规划部门的协作，做好两大规划的衔接工作，两部门要加强对城市用地的统一管理，严格审批制度，真正做到“统一规划、统一征地、统一开发、统一建设、统一管理”。切实加强两大规划实施后的监督检查，严肃查处违法建设和用地案件。综合考虑和统筹兼顾，避免原来由两个部门分头编制而出现的片面强调某一方面的情况，实现两大规划在用地指标、布局和保护控制等方面的协调一致。各级的城市建设规划部门和土地规划部门，可以考虑成立统一的规划编制实施管理小组，使两大规划在编制和实施过程中的一致性和可操作性。此外，为加强两大规划在用地安排上的协调与落实，提高规划的审批和实施效率，同一级别的两项规划的审批部门应该一致，建议采用相同的审批机制。
3.2、突出土地利用总体规划的指导地位
城市发展用地规划要以土地利用总体规划确定的用地结构调整为依据，要制定发展用地规模和控制范围，不得突破土地利用总体规划对城市发展用地的控制指标。城市建设用地应严格控制占用耕地，要充分利用旧城改造、废弃地和空闲地，对那些倒闭、停产、闲置的企业和单位，通过兼并、重组、调整使用等形式来盘活城市存量土地，通过内涵挖潜，集约化利用来提高土地利用率。城市建设用地必须符合土地用途管制要求。对不合理的用地，要根据土地利用总体规划和城市总体规划的要求作局部调整，以求科学、合理的利用土地，任何部门、单位和个人的建设用地都要服从土地利用总体规划和城市建设总体规划。
既要强调土地利用总体规划对城市总体规划的指导作用，决定城市总体规划的城市用地规模，又要充分发挥城市总体规划对土地利用总体规划所确定的规模的检验和信息反馈作用，补充和完善土地利用总体规划的有关控制性指标。
3.3、统一技术规范及完善相关法律体系
根据原来两大规划各自使用的标准，进行协调统一，重新确定一个可供两大规划都适用的用地分类标准。应统一规定两大规划的规划期限，以及所采用的有关数据的统计口径。采用地理信息系统和遥感技术等新技术手段和方法，重新进行用地调查，获取准确的规划基础数据。另外，提高规划编制队伍的专业技术水平，缩小两大规划编制过程中技术水平差距。通过统一与规划有关的各种规范、标准、技术手段和编制方法，以达到两大规划在基础数据和规划指标等方面的协调一致。
建议进一步修改现行的城市规划法和土地管理法，修改不适应新时期土地利用要求，以及造成两大规划编制方法和程序不一致的环节，如建设用地控制指标的确定等。另外，建议制定国土规划法，以强化和保障城市国土规划和区域规划的编制，从而进一步统领、指导和协调城市总体规划和土地利用总体规划的编制和实施工作。
4、结束语
城市规划与土地利用规划都体现了政府宏观调控意志，从方法上看属不同的土地资源配置方式，但其调控对象和实质存在着高度的一致性，二者只有协调才能真正促进城市土地的优化配置和土地管理基本国策的实现。为实现这一目的，在两大规划从制定到实施的各个阶段都需要在数据来源、编制程序及衔接等方面协调。只有高度协调的城市规划与土地利用规划，才能有效的指导我国的城市建设及土地资源利用。
作者：何鑫