加强城市规划管理的几点思考
一、目前城市规划存在的问题
近年来,我国不少城市在城市规划、设计方面进行了有益的实践与探索,在促进城市建设与发展中,起到了重要的作用。但从总体上看,我国的城市规划工作与城市现代化建设的要求还很不相适应,这突出地表现在以下几个方面:
1.城市用地结构不合理、用地效率低。大多数城市更注重经济的增长、而忽视城市环境质量的提高,表现在工业用地比例偏高,道路广场用地、公共绿地及公共配套设施用地比例偏低;而有些城市又过分追求超大规模广场,浪费了土地,致使用地结构不合理。同时,由于城乡体制的制约使城市和镇村各自为政,土地利用呈现散乱、无序的状态,土地开发处于粗放式经营状态,土地利用率低,土地资源的浪费现象较为严重。
2.城市建设的短期行为,造成大量的人为浪费。一些城市在规划和建设中只顾眼前利益不顾长远发展,对城市建设缺乏统一规划和科学设计,造成城市建设频繁地拆了建,建了拆,浪费极为严重。
3.城市发展目标的盲目性。改革开放为城市发展提供了机遇,增加了城市发展的期望值,但同时也出现了不顾客观条件,热衷于城市发展的泡沫现象,一时旅游城市、金融商贸中心、国际化城市的建设热潮四起。很多城市的领导都很重视开发旅游业,甚至要建成旅游城市,但是有的领导没把本城市的特点与情况搞清楚,尤其是文化功能没有定位好,盲目照搬别人的布局模式和建筑风格,结果搞得乱七八糟、不伦不类。有的城市争建商贸金融中心或国际化大都市,但脱离了本城市的实际,抹杀了本身的发展潜力。
4.城市环境不断恶化。一些地方乱占耕地、违法批地,造成耕地面积锐减,土地资源流失。一些地方在城市规划中对关系到人们生命的水资源关注甚少,过度采用地下水,水资源面临污染和枯竭。2000年为止,全国660多个城市中,有400多个城市常年供水不足,其中110个城市严重缺水,北方一些城市被迫限时限量供水。环境污染严重的状况没有得到明显改观,大气和水体污染依然严重, 63%的城市空气质量超过国家二级标准, 65%的城市污水未经处理;垃圾污染日益突出,生活垃圾处理率仅为60%。城市绿化覆盖率过低,全国城市人均公共绿地仅为6. 25平方米;其中134个城市不足3平方米, 31个城市不足1平方米(温家宝在中国市长协会第三次代表大会上的讲话)。
二、对城市规划的几点认识
经过30年的改革开放,人民群众生活水平得到了较大的提高,人们从过去追求温饱转向追求高质量的生活。当前市民最大的愿望就是拥有便利的交通、清新的空气、良好的秩序、整洁优美的市容市貌,能够看到更多能代表时代特色的、以人为本的、高品位的城市艺术精品,能够在更好的环境下生活和工作,保持健康的身体素质和饱满的精神状态。为了满足人民群众的愿望和要求,并避免以上问题,必须科学地制定城市规划,加强城市建设和管理。笔者认为,应做好以下工作:
1.改革城市规划编制的思路和方法,使城市规划对城市土地利用真正起到引导和控制作用。城市规划编制的思路和方法应适应市场经济的需求:一是城市规划应与土地政策相衔接,以繁荣土地市场和土地交易,创造公平、公正、公开的土地出让制度为目标;二是在城市规划的编制上,要综合考虑土地供给和土地需求,尤其是要重视市场经济下来自土地需求方面的拉力,否则,城市规划就不可避免地受到市场的扭曲和破坏;三是要将城市规划作为城市土地利用的一种调节控制手段,作为调节土地市场的一种政策杠杆,强化城市规划对城市土地利用的导向性。
2.抓好高标准规划的制定,并严格按照规划分步建设,注重质量。城市规划的重要性、权威性、长远性决定了在制定规划过程中,必须有对建设大业、对子孙后代高度负责的精神,要从长计议,做到规划高起点、设计高标准,必须克服那种只顾眼前利益的短期行为。落实城市规划必须根据财力、物力、人力的实际可能,分步实施,逐步到位。为确保城市规划落到实处,应坚持按规划行事,当建设计划与城市规划发生矛盾时,以规划大局为重,决不贪多求滥,不降低工程建设质量,不降低规划标准。
3.在城市规划的编制和实施中落实环保理念。环境问题现在已经成为危害城市居民健康、影响城市发展的重要因素,城市规划必须正视这一问题,强化环保理念,才能反映和适应城市的发展需求,实现城市规划的最终目标和价值。在城市规划中纳入环保理念,能在城市计划阶段统筹考虑环境问题,将可能出现的影响城市环境的因素消灭于未然,从而达到预防环境污染的效果。与环境污染的事后治理相比,无疑具有更为积极的意义。落实城市规划中的环保理念,应结合以下问题考虑: (1)工业用地的布置。首先,工业在城市中的布置要综合考虑风向、风速、季节、地形等多方面影响因素,不宜将散发有害气体的工业过分集中在一个地段。同时设置必要的防护带,以减少有害气体对城市的污染。其次,为保护城市水源,不许在城市现有及规划水源的上游设置排放有害废水的工业,亦不得在排放有害污水工业下游附近开辟新的水源。同时,按照不同水质要求,把工厂串联起来,实行水的重复利用。第三,防止工业废渣污染。在布置工业时可根据其废渣的成分,综合利用的可能,适当安排一些配套项目,以求物尽其用。第四,防止噪声干扰。在规划中将噪声大的工业布置在远离居住区的地方,亦可设置隔离绿化带,以减轻噪声危害。(2)生活居住用地的布置。除需处理好生活居住区与工业的相对关系,防止工业污染之外,还应注意保护生活居住环境,降低城市道路交通带来的噪声、烟尘及安全问题。同时,对于生活居住区的内部环境进行合理组织,按各项生活设施对环境的不同要求进行布置,并创造良好的城市建筑艺术空间,在建筑面貌和风格上给人们以精神上的享受。(3)城市园林绿地的布置。城市园林绿地规划布置时,必须和工业用地、道路系统、居住区规划,以及当地自然地形等方面条件综合考虑,使园林绿地均衡分布,联成完整的园林绿地系统,应尽量增多立体绿化用地面积比例,让城市园林绿地产生实质性的生态效果,但现有的城市规划法规、条例、规定、规范几乎遭遇这方面的空白,应尽快制定相关城市规划法规及技术规范控制立体绿化用地面积的合理比例。
4.在城市规划中体现城市的文化品位。城市文化作为文化的一个重要组成部分,其文化功能的发挥决定着城市的品位与内在价值,也是增强城市竞争力、吸引力不可或缺的组成部分。中山市的一位领导曾提过一句口号:没有古树的城市是没有历史的城市,没有绿化的城市是没有文化的城市,没有特色的城市是没有吸引力的城市。这个特色主要是指城市的文化特色。如何将城市的特色资源与城市规划、城市建设有机结合,创造出一种独具特色、内涵丰富的城市文化,这是搞好城市规划的一个重要内容。历史文物是不可再生的文化资源,一旦失去即成千古憾。因此,历史文化名城在规划设计中,既要保护原有文化资源,又要体现时代特色,做到在协调中求变化,在变化中求协调,不断创作出有地方特色、时代特征,有整体美感的城市建筑群。城市建设要讲究艺术性,园林绿化、雕塑小品、灯箱广告等都要注意赋予民情文化和地方特色,使其呈现多姿多彩的文化艺术,展示城市建设的绚丽风采。
5.在城市规划中提高公众的参与度。公众应广泛参与城市规划,城市规划的内容和结果应体现公众的利益。因为:首先,城市的主体是人,城市规划是为人服务的;城市规划应力求满足人民群众日益增长的物质和精神生活的需要,体现大多数人的价值观。其次,城市规划是对城市某些稀缺资源的分配和再分配,如果没有城市居民的参与,作为政府代表的规划部门有可能出现长官意志行事,很容易导致片面和短期行为,这种分配不公也可能会引起政府与当地居民之间的冲突。第三,在城市发展未来的选择上,公众是最有发言权的。因为,他们大多数人在城市生活的时间都很长,有的甚至世代居住在那里,了解当地的生态环境特征,熟悉那里的发展历史,知道该地区适于发展什么与不适于发展什么,可以为城市的未来发展提供更好的建议。最后,规划的实施与管理有赖于公众的监督。
总之,无论是从规划目标的确定、规划方案的选择以及到规划的执行管理上,公众都应起重要作用。在具体操作过程中,可以通过文件、媒体、互联网公告、公众会议等形式,让公众及时、准确地获取有关规划的各种信息,并保证提供公众参与规划决策过程平等的机会;同时,应建立起采纳公众意见、保护公众利益的机制,从法律上保护城市规划的制定、实施处于公众的监督之下。
作者：温建霞