城市规划走向规范化、法制化和公众化，是市场经济发展的客观要求。建立和完善城市规划层次体系，是城市规划适应社会经济发展的重要步骤之一。世界上市场经济国家普遍重视空间规划体系，从国家一级的国土规划、区域规划到各城市的建设管理规划、区划，都形成了完善的规划体系。如德国的空间规划体系，包括各联邦州的土地利用空间规划、联邦州内大区的空间规划、跨联邦州界的空间规划、各城市编制的城市总体土地利用规划(F—Plan)和各个城镇及社区编制的建设规划图则(B—Plan)等多个层面。美国规划体系则分为三个层次:综合规划、用地区划法、基地或总平面详细规划。

近几年，作为改革开放前沿的深圳，学习香港经验，根据特区的实际，建立了完整的五层次规划体系，这些经验很值得借鉴。全国各城市也相继开展了总体规划修编、分区规划和控制性详细规划编制工作。近一个时期，许多城市又开始进行城市设计的编制工作，城市规划领域呈现出繁荣的局面。从多数大城市来看，规划编制主要是采用“大二段”方式进行，即总体规划阶段和详细规划阶段。由于各城市规划开展的时间方式不同，同时为适应管理工作的迫切需要，出现了市域规划和市区规划、分区规划和控制性详细规划、实施性详细规划和指导管理型详细规划的混合。这种规划层次的不明确，产生了各层次规划衔接比较差的问题，使得日常的管理与目标规划的差距不断扩大。

大城市尤其特大城市的最大特征是在国际和国内一定区域内的中心作用，这种区域中心的作用和城市本身规模的巨大化，决定了规划体系的多层次特点。现在大多数城市的规划分为总体规划与详细规划两个阶段，在实际操作上一般分为总体、分区、控规、修规四个层次，其中总体规划中包含了市域规划的内容。应该说，这在城市发展和建设管理中发挥了巨大作用。本文提出的层次体系是在现状基础上的整理归纳，根本目的不在于划分层次的多少，而在于分清各个层次规划的职能作用，更好地适应市场经济的发展变化。根据以上分析，大城市规划体系可划分为:城市总体规划、城区规划、分区规划、控制性详细规划(法定区划)、引导性详细规划五个层次。

下面以天津为例进行分析。

依据天津的区域地位、城市规模、布局结构、城市历史文化等特征，考虑天津城市规划管理和编制的实际状况和需要，各层次规划主要为下列内容:

城市总体规划

包括市域范围，重点是以区域研究和分析为基础，确定宏观目标和整体规划结构，制定发展方向和策略，确定城市规模和总体容量，确定城市综合交通体系、基础设施布局和资源配置、生态保护的原则和机制。这个层次要求进行内容齐全的大量专业性研究，作为城市总体规划的依据和前提。同时要求主动与更高层次的规划相协调。

城区总体规划

分为三个部分。

一是主城区总体规划，主要指中心市区和滨海新区。范围包括中心市区六个区、新四区、塘沽区、大港区(独流减河以北)的东西向矩形地带。这一部分是天津市的核心区域，是天津城市发展的主体。规划要求明确本部分的范围和内容深度，制订系统全面的规划文件。包括明确主城区发展目标、规划结构、道路交通体系、市政工程设施系统等内容。

二是中心市区总体规划和滨海新区城市总体规划。本部分是天津总体规划层次的主体内容，其任务是根据城市总体规划和主城区规划的原则定位，研究制订各区的空间规划结构，分解落实上层次规划的各项目标。中心市区的范围包括外围组团及杨柳青、咸水沽等城镇规划范围。滨海新区包括塘、汉、大及海河下游工业区等城区范围。

三是各区、县总体规划，其中各县城的总体规划要达到分区规划的深度。

以上三部分规划要求覆盖全市，作为市域范围内的分区域规划层次。

分区规划

分区规划是宏观层次向实际管理层次的过渡性规划。在近期，还要作为规划设计管理的主要技术依据，从长远看，分区规划则是法定区划的编制依据。这个层次主要在中心市区和塘沽进行，根据不同特点按10平方公里左右规模划分若干个分区进行编制。中心市区的分区规划要求包括外环绿化带、外围组团及其他有关地区。特别指定地区如风景名胜区、海河下游工业区等规划也属本层次内容。

控制性详细规划(法定区划)

本层次规划是规划体系的核心层次，是保证规划实施的关键。这个层次的规划分两个阶段进行。

第一阶段是完成覆盖全市城区的控制性详细规划，包括中心市区及各区县城区范围。近期可以中心市区和塘沽为主，要求首先编制标准统计区方案，规模1平方公里左右，根据轻重缓急分期进行，待分区规划完成后，逐步覆盖全市区。

第二阶段是在完成各城区控制性详细规划后，经过一段时间的管理实践，根据城市发展的需要进行全面修编，并在此基础上将控制性详细规划提升为“法定区划”，并制订相应的编制办法和审批程序，使本层次规划进人规范化、法制化的轨道。

引导性详细规划

这个层次的主要工作对象是城市的重点地区、地段和指定的地区、地段的规划，是为管理服务的引导性规划C)它是成片开发地区及建筑个体项目管理的技术依据，但本身不具备“开发性”，如各城市开展的CBD、重点街区、风景区等城市设计方案。目前大量的作为实施项目的修建性详细规划如居住小区、开发小区等，则应作为开发项目对待，它同一幢单体建筑的设计在性质上是等同的。因此，从规划管理角度，引导性详细规划或城市设计的重点是城市空间规划设计，更多地考虑城市中人的行为需要，创造和谐、优美的城市空间。它主要是面向管理，而不是直接面向开发商的“公共性规划”。这里同样应该强调的是，这个层次的规划也要求有系统性，并非是随机地进行编制。它的主要目的是为开发商的开发项目提供管理的参考依据，同时为城市政府的公共性工程提供决策依据。这一层次远期也要求覆盖整个市区。

在市场经济不断完善的今天，“城市规划是一个过程”的特征更为明显。同样，城市规划层次体系也正经历着不断更新和完善的过程。规划层次体系是规划编制过程的主结构，它必须有大量的高层次的和辅助层次的规划来支持。城市规划对象的复杂化，使规划编制层次并非十分明晰，其中存在着许多重叠、模糊的层面和界限，如各种相对独立的专项规划和其他领域的专门规划等。这要求加强城市规划研究和城市设计，协同各层次、各种类型的规划，共同发挥作用。

作者：邹积新