农村居民点用地问题与整理模式探讨——以济宁市为例

作者：张海真

摘要：农村居民点整理是土地综合整治的重要组成部分，也是土地利用规划的重要内容。农村居民点整理的实施，对于实现城乡统筹发展，改善农村居住环 境，促进新农村建设，提高土地节约集约利用有重要作用。本文以济宁市农村居民点为例，分析居民点用地利用现状及存在的问题，结合整理潜力，依据区域自然地 理状况提出四种整理模式，对于当前的土地综合整治和新农村建设有一定的指导意义。

关键词：农村居民点,用地问题,整理模式,济宁市

农村居民点整理是土地综合整治的重要组成部分，也是土地利用规划的重要内容。通过对村庄进行整治，提高土地节约集约利用，改善农村生产生活环 境，促进城乡统筹发展。本文从土地利用规划和管理的实际角度着手，根据济宁市农村居民点用地现状，对济宁市居民点用地开发利用进行分析研究。

1. 研究区概况

济宁市位于山东省西南部，地处鲁苏豫皖四省结合部，是连接华东与华北、沿海与中原的重要通道，素以“孔孟之乡，礼仪之邦”而著称，是东方儒家文 化和华夏文化的发祥地，山东省重要的对外开放城市、工业中心城市之一。全市总人口830万，总土地面积1119427公顷，人均耕地面积1.09亩，是山 东省重要的农业大市和经济大市。

2. 济宁市农村居民点用地现状及问题分析

2.1农村居民点用地现状分析

济宁市现有农村居民点6385个，2009年第二次土地资源调查数据显示，全市农村居民点用地面积为85676公顷，占土地总面积的7.7%， 人均居民点用地119.86平方米，符合国家《村庄和集镇规划建设管理条例》第四级人均100-120平方米的标准。从各县市区来看(图1)，邹城市、嘉 祥县和金乡县居民点总面积较大，分别为10404公顷、10394公顷、9137公顷，最小的是兖州市和微山县。从人均居民点面积看，任城区、微山县最 小，分别为94.57平方米、84.76平方米，梁山县、鱼台县、金乡县人均居民点面积较大，均超过130平方米，其中金乡县人均居民点面积高于国家最高 上限(人均150平方米)，这些地区应是农村居民点用地整理的重点对象。此外，从济宁市人均居民点分布情况来看，居民点用地分布不均匀，地形因素在这里起 了决定作用，人均居民点用地大的地方主要集中在平原地区，而山区和丘陵地区人均居民点用地较少。西部地区居民点用地大，存在超标现象，东部山地人均居民点 用地较少。

2.2问题提出

2.2.1人均居民点用地面积分布不均，居民点用地有一定整理潜力

全市人均居民点用地面积虽然低于国家控制标准上限150㎡，集约节约用地水平居全省前列，但从实际调研过程来看，济宁市农村居民点仍有较大的整 理潜力空间。全市各县市区中，鱼台县、梁山县、金乡县人均居民点面积较大。如果按照国家《村镇人均建设用地指标》规定的的标准，目前济宁市居民点用地整理 的理论最大潜力约为12596公顷。

2.2.2闲置用地、一户多宅现象明显，土地利用率低

闲置用地、一户多宅是目前农村居民点普遍存在的问题。据调查，目前全市闲置用地的数量为 48741.32亩。一户多宅的现象多是由于随着农民经济收入的增加，农户为改善住房条件建新房后，旧宅闲置，再就是部分农民在城镇建新房后，农村旧房仍 留用，造成房屋长期闲置，村内土地利用率低。如东田庄村隶属汶上镇，位于汶上县城4公里。全村总人口1334人，共347户，居民点面积22.4公顷，耕 地面积74.67公顷，宅基地标准为一户3分。 据实地调查，东田庄村村内废弃坑塘和疏林地较多，这也给村庄规划带来了一定难度，宅基地闲置率达到10%左右。村中部宅基地闲置多，周围闲置少，这说明此 村正向“空心村”演化。

2.2.3农村居民点建筑密度小，容积率低，内部布局混乱

据调查统计，济宁市农村住房多为一层，且布局混乱，没有进行有效的村庄规划，导致农村居民点内部布局混乱，土地利用结构单一，宅基地与公共设施 用地的比例与布局不合理。从比例来看，宅基地占主导地位，闲置用地面积大，达9%，而其他的道路用地、生活附属设施用地、绿地、公益设施用地等面积偏少。 从布局来看，农村居民点用地内部布局混乱，村庄内部的宅基地、空闲地、生活用地与农用地为主的其它用地相互混杂，缺乏功能分区，生活环境质量差。这种松散 无序的布局，不仅将农用地分割得支离破碎，而且又使非农建设用地不能集聚成片，不利于村庄基础设施的配套建设和农村居住环境的改善，减缓城镇化的进程。

2.2.5依法依规用地观念不强，土地资源浪费严重

目前国家对农村建房用地虽然有明确规定,但由于种种原因,农民往往不按村镇规划的要求进行建房,农村住宅建设中乱占滥建现象时有发生,影响了村 镇规划的实施。农村居民点用地中仍然存在着乱占滥用，越权审批、非法转让、少批多占、超标占有宅基地等现象，由此导致的土地浪费仍特别严重。

3.整理模式提出

通过上述分析，济宁市农村居民点整理挖潜潜力巨大。根据《济宁市城乡建设用地增减挂钩规划》和“济宁市压煤村庄搬迁规划”，预测到2020年通 过村庄合并，可节约土地27.3万亩。为实现土地的合理利用和优化配置，加强对居民点用地的有效利用，提高居民点用地利用率，结合济宁市近年来工作实际， 对农村居民点用地提出如下几种整理模式。

3.1以现有行政村为基点，规划建设中心村

中心村是严格按规划建设，具有一定规模，具有配套齐全的基础设施和公共服务设施，是本村的公共活动和管理服务中心，并对周围农村经济和社会发展 具有辐射带动功能的村庄。鼓励农村人口向建制镇和中心村迁移，使单个村庄具备一定的规模，产生较大的规模效益，从而更有利于未来的村镇公用设施建设和经济 的进一步发展;加快中心村的现代化建设，在严格控制其总体用地规模的前提下，积极更新观念，在兼顾环境质量和社会经济效益的同时，创造以人为本的舒适、安 全的居住环境。如兖州市在新农村建设中采取小村并大村，建设中心村的做法，，取得了明显成效。新兖镇寨子中心村包括前寨、后寨、倪村、乔村、于桥等五个行 政村，原来既分散又相对集中，村庄建设无序，基础设施落后，是典型的“空心村”。五个村积极行动，联合建设寨子中心村，中心村共建设小康楼580栋，投资 220万元建设了中心村办公大楼，实现了五村合署办公。在建设过程中，本着边建设边整理的原则，加强了对旧村的复垦利用，先后节约整理出土地380亩，利 用整理出的土地，已发展了30个养殖户、6家民营企业，增加了村集体和农民收入，实现了土地资源的可持续利用。目前实现了道路、供水、燃气、电话、有线电 视、绿化美化“七统一”，办公室、幼儿园、小学、卫生室、文化大院“五公用”，资源共享，节省了投资，减轻了集体和农民负担。

3.2 城乡结合部农村城镇化型土地整理模式

在城区周围、主要城镇周围的农村，经济水平较高，农民的思想观念更新快，有较强的城镇化趋势。在整理这部分农村居民点时应将旧村改造规划与城镇 总体规划结合起来，依据功能分区定位，进行整体搬迁和综合开发，建设高标准住宅小区，实现社区与城区基础设施、公共服务的对接融合。这样可以降低人均用地 面积，提高土地的利用率，节地率可达60%—70%，同时考虑到农村的实际情况，可将生产设施集中化，统一建设晒场、农具堆放地。既综合利用了土地，又使 得村庄布局合理、美观、整洁。如任城区李营街道结合济北新区建设，将城郊9个村庄迁建合并为4个大型社区，节约土地400亩;汶上县康驿镇将镇驻地周围 57个村合并成14个中心社区，并配套建设社区服务中心，节约土地1.01万亩，既实现了公共设施资源共享、农民生活质量提高，又为城镇、园区发展和产业 集聚拓展了新的空间。

3.3在山区和边远偏僻之地，实行迁并型整理模式

农村居民点大多是历史上农民为了方便生产而散居后自然形成的，所以有些村庄的规模较小。随着农业现代化、乡村城市化进程的加快，远离城镇、分散 零乱的小村既不利于村庄基础设施建设和公用设施配套，也不利于农业机械化耕作，对于这些村庄或压覆矿产资源、急需搬迁的村庄进行有机整合，搬迁到自然条件 好、交通便利、适宜定居的区位，按照现代化中心社区建设的标准，集中建设中心村。这种模式建成住宅一般不低于2层楼房，节地率40%-50%。可根据实际 情况采取一次性整体搬迁或分期逐步搬迁的策略进行迁并。一般采取就近原则，将距离近、规模小的几个自然村进行合并或者将小自然村合并到附近的中心村或者行 政村，合并后将原来小自然村的宅基地进行复垦还耕。这样既增加了耕地面积又方便了管理，同时有利于农村基础设施建设和公共设施配套。

3.4滨湖地区，实行旧村保护重建

由于微山县特殊的地理环境，在南四湖周围分布些许历史悠久的村庄，尽管规模较小，但考虑到这些古老村庄的旅游价值，最好在保护的基础上进行重 建，即在原村庄内开展重新规划，调整挖潜。对老宅基地进行统一调整，优化布局，充分利用闲置地和废弃地，不断提高土地利用的集约化水平，并逐步将村庄改造 为基础设施齐全、景观优美的生态旅游农村。

4完善配套政策

4.1是用地保障政策。主要是统筹城乡建设用地，在土地利用计划安排上优先保障村庄改造工程。

4.2是资金保障政策。农村居民点搬迁整理的资金筹集应本着“谁受益、谁投资”的原则，采取国家、地方政府、村集体、个人、社会等多方筹资：一 是国家投资，对于退宅还耕的整理项目可申请国家项目取得资金支持;二是地方政府财政投资。济宁市政府、各实施搬迁的县、乡镇可按照“统一调配、统筹使用” 的原则，把土地整治、农业开发等涉地涉农资金充分整合、捆绑使用，用于村庄搬迁整理;三是村级集体投资。在村级集体资金积蓄中拿出一部分，或村级企业盈利 中资助一部分资金;四是村民出一部分。

4.3权属保障政策。对拆除复耕后的旧村址土地，仍归原村民所有，涉及土地调整的村庄，都签订土地权属调整协议。同时对农民住宅做好土地登记发证工作。

农村居民点整理是土地综合整治的重要内容，也是实现城乡统筹发展、搞好新农村建设、保障耕地占补平衡、增加建设用地的有效手段。根据区域实际情 况选择合理的整理模式，发展多种融资渠道，逐步完善居民点整理的各项法律法规，切实实现农村居民点整理的社会、经济、生态效益，缓解土地供需紧张的局面， 促进土地可持续发展，实现人地和谐。

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