一、《城乡规划法》的立法背景

《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）于2007年10月28日中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过，自2008年1月1日施行。《城乡规划法》是在总结《城市规划法》和《村庄集镇规划建设管理条例》实施经验的基础上，针对现行规划管理工作中出现的新情况、新问题制定的。

由于《城市规划法》形成于我国经济体制改革初期，内容上难以突出城乡规划必须适应政府职能转变，充分体现经济调节、市场监管、社会管理、公共服务的原则，这主要表现在：建立在城乡二元结构上的规划管理制度已经不适应现实的需要；一些地方在城市建设中脱离实际不顾环境资源的承载力和经济条件，擅自改变规划、盲目扩大城市规模，贪大求洋，急功近利，搞“形象工程”和“政绩工程”问题很多；规划的科学性和严肃性需要提高；乡村管理非常薄弱，亟需加强；一些发达地区初步形成的“城市群”迫切统筹协调，避免基础设施的重复建设和资源浪费；土地使用制度和投资体制改革，需要对现行的规划实施制度进行改革；城乡建设中的违法行为出现一些新特点需要加大处罚力度。

二、《城乡规划法》的特色

（一）突出了城乡规划的公共政策的属性。

（二）强调城乡规划的综合调控的地位和作用，城乡规划、国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划的“三规合一”是规划发展的必然趋势。

（三）强调城乡规划的制定、实施全过程的公众参与。

（四）确立先规划后建设的原则，在城市总体规划、镇总体规划确定的建设用地范围以外，不得设立各类开发区和城市新区。城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可。

（五）完善了行政许可程序。

（六）强化了对行政权力的监督和制约。

（七）加重了对违法建设的处罚力度，强化了法律责任。

（八）保证公平，明确有关赔偿或补偿责任。

三、《城乡规划法》的主要内容

（一）什么是城乡规划

“城乡规划是政府调控城乡建设和发展的基本手段之一，也是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能的重要依据”（建设部部长汪光涛关于城乡规划法的说明）。

城乡规划的定义中包含以下内容：城乡规划以物质空间为管理对象；以规划区为规划实施管理的法定区域；是实现经济和社会发展目标的技术手段。城乡规划是政府重要的公共政策之一，不可避免的受到社会价值判断（或者说是政治）的影响。

（二）《城乡规划法》中规定的城市政府的职责

《中共中央关于经济体制改革的决定》中明确指出：“城市政府应该集中力量做好城市的规划、建设和管理”。要改变过去“市长管企业，厂长管社会”的状况。

在《城乡规划法》中，对于城市政府在制定和实施城市规划的职责和法律责任作出了规定。主要有：

1、城乡规划的制定与修改

组织编制城市总体规划、履行总体规划报批手续 （第14条）；

组织对城乡规划的修改与报批（第4章）；

审查、批准控制性详细规划（第19条）；

有计划、分步骤地组织实施城市规划（第28条）；

确定应当制定乡规划、村庄规划的区域，并监督规划的制定（第3条）；

保证规划编制和管理的经费纳入本级财政预算（第6条）；

组织编制近期建设规划（第34条）。

2、公共行政与公众参与

定期组织对城乡规划实施情况进行评估、提出评估报告报人大常委会（第46条）；

在城乡规划草案确定后，报审前，政府公告规划草案；以论证会和听证会的方式征求专家和公众意见（第26条）；

城乡规划依法批准后，政府应当公布，接受公众监督（第8条）；

对规划实施情况进行评估时征求专家和公众意见（第46条）。

3、规划的监督检查

对下级政府编制、修改、实施规划的情况进行监督检查（第51条）；

责令下级政府城乡规划主管部门撤销或者直接撤销违法行政许可（第57条）；

对违反城市规划行政许可的直接负责人员和其他责任人员进行行政处分（第61条）；

责成有关部门不履行行政处罚决定的严重违法建设工程采取查封施工现场、强制拆除等措施（第68条）；

撤销未取得建设用地规划许可证而批准用地的文件责令退回土地（第39条）。

（三）政府的法律责任

对应当编制而未组织编制，或者未按法定程序编制、审批、修改城乡规划的，由上级人民政府责令改正、通报批评；对有关人民政府负责人和其他直接责任人员依法给予处分（第58条）。

对委托不具有相应资质等级的单位编制城乡规划的，由上级人民政府责令改正，通报批评；对有关人民政府负责人和其他直接责任人员依法给予处分（第59条）。

（四）城乡规划体系

《城乡规划法》规定：我国的城乡规划包括：城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划、详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划（见图）

（五）、城市总体规划的制定的法定程序（见图）

（六）城乡规划修改的法定程序（见图）

（七）城乡规划与其他规划（部门）的衔接

1、 国民经济与社会发展规划（发改委）

编制城乡规划“应当依据国民经济和社会发展规划”（第5条）包括：区域经济社会的发展目标、发展战略、产业调整、人口与就业能源和资源、环境保护、自然与文化遗产保护等内容。

根据国民经济和社会发展规划制定近期建设规划。近期建设规划应当以重要的基础设施、公共服务设施和中低收入居民住房以及生态环境保护为重点内容（第34条）。

按照国家规定需要批准或者核准的建设项目，在核准之前应由规划部门的选址意见书（第36条）。

2、土地利用总体规划（国土部门）

城乡规划应当与土地利用总体规划相衔接（第5条）； 城乡规划区内的建设用地应当符合城乡规划（见土地法第22条）；城乡规划中的建设用地不得超过土地利用总体规划确定的用地规模（见土地法第22条）。

城乡规划部门不得在规划建设用地范围以外做出行政许可（第42条）；

基本农田和绿化用地应当作为城乡总体规划的强制性内容（第17条）；

城市近期建设规划应当依据土地利用总体规划和年度计划（第34条）；

在国有土地使用权出让前，规划部门应当编制控制性详细规划，提出出让地块的规划条件，作为土地使用权出让合同的组成部分。凭合同领取用地规划许可证。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权（第38条）；

以划拨方式取得建设用地的，由规划部门依据控制性详规核定用地后核发建设用地规划许可证。建设单位在取得建设用地规划许可证后方可向土地部门申请划拨土地（第37条）；

规划条件未列入国有土地出让合同的，该国有土地使用权出让合同无效，占有土地的应当及时退回（第39条）。

（八）乡规划和村庄规划

政府确定的一定区域内的乡和村庄制定和实施规划（不是所有的乡村），政府鼓励和指导其他区域内的乡村制定和实施规划（第3条）；

乡村规划应当从农村实际出发，尊重农民的意愿，体现地方和农村特色（第18条）；

乡村规划由乡镇人民政府组织编制（第22条）；

乡村规划在报审之前，应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意（第22条）；乡村规划的实施只办理“乡村建设规划许可证”，在取得规划许可证后，方可办理用地审批手续（第41条）；

乡镇企业、公共设施、公益事业以及村民住宅建设不得占用农用地，如果确需，要办理农用地转用审批手续（第41条）；

对于没有取得乡村建设规划许可证进行建设的，乡镇人民政府有权停止其建设并有拆除权（第65条）。

（九）行政执法监督

《城乡规划法》中的行政法制监督检查包括：

政权部门对政府规划实施的监督（第52条）；

政府部门上级对下级实施规划的监督，即行政监督（第51条）；

规划部门对实施规划的监督检查（第53条）；

公众监督（见各条）。

四、《城乡规划法》的落实

（一）做好对于城乡规划的公布、公示以及吸纳公众意见的途径、方式等的规范和落实。

（二）公众参与的论证会、听证会等具体方式的落实。

（三）解决就涉及利害关系人的查询工作的落实。

（四）改变理念，做好控制性详规的编制工作。按照城乡规划法的规定，没有控制性详细规划就不能进行土地有偿出让。过去的控规做法粗糙、科学性较差。如果按此出让会损害公众利益。要提前做好过度前的技术准备。

（五）做好地方法规和技术规范的修改工作。

（六）尽快做好对违法建设查处的法律程序规定，尤其是乡、镇政府的拆除权限规定，以免引起纠纷和上访。

(本次讲座由建设部驻石家庄市城乡规划督查员 刘运琦同志主讲)