[摘要]节约型城乡规划对“两型社会”发展和节约型城乡建设起着重要作用。本文基于节约型城乡规划课题研究，从紧凑型城市发展、土地高效有序利用、交通和基础设施引导、城乡规划一体化四个方面，解读江苏省节约型城乡规划的内涵和规划引导策略。

【关键词】  节约型；城乡规划；江苏省

1  问题的提出

20世纪90年代中后期以来，江苏省进入了城市化和工业化的快速发展阶段，经济社会发展取得了巨大成就，也面临严峻挑战。一方面资源环境压力不断加大，全省人口密度达到760人／平方公里，为全国最高，人均耕地面积不到全国平均水平的2／3：能源、水资源和环境承载力状况也不容乐观，能源自给率低，80％的原煤、90％的原油要靠省外调进，苏南地区水质性缺水和苏北地区资源性缺水并存。另一方面，城乡建设和发展历程中遇到诸多矛盾：粗放式外延扩张和多主体分散建设造成城镇空间无序扩张；城市内部交通与土地利用缺乏协调，绿色交通体系构建有效投入不足，公交优先尚未真正落实；产业和居住空间过度分离加大交通压力：地下空间的规划引导和依法管理比较薄弱；城乡统筹的规划方法和制度尚不完善；基础设施建设因缺乏统筹协调对城乡空间造成不合理分割；违反规划、超出规划标准的建设时有发生等。人多地少的实际、资源环境的压力和发展中的问题和矛盾，促使江苏必须进一步优化调整城乡建设和发展之路．以节约型城乡规划引导节约型城乡建设，保障江苏省在国家战略指导下率先完成发展转型的重任。

近年来，适应国际国内发展形势的变化，江苏已经将新型城市化和推进节约型城乡建设作为重要抓手，从节能减排、土地集约化使用等方面不断寻求科学发展、集约发展的新路径。2009年11月18日，省政府办公厅转发了省住房和城乡建设厅“关于推进节约型城乡建设工作意见”的通知，强调进一步推进节约型城乡建设是构建“资源节约型、环境友好型”社会的重要内容，是“推动科学发展，建设美好江苏”的迫切需要，对于全省加快建设领域节能减排步伐，实现建设“经济繁荣、社会和谐、生态友好、文化多元”的可持续人居家园目标，具有重要意义。因此，开展节约型城乡规划的研究是适应经济社会发展需要，把资源节约、环境友好、生态宜居的理念贯穿城乡规划各个层次和领域，为全省节约型城乡建设又好又快发展提供规划引导和建设、管理依据。

2节约型城乡规划的内涵和目标

本次课题研究提出节约型城乡规划，是指在城乡规划的制定和实施管理过程中，以引导和保障城乡集约发展为目标，在规划的目标、理念、方法、内容、体系、．标准、管理机制和政策上体现节约和集约发展的要求，在内容体系上包括紧凑型城市发展、土地高效利用、绿色交通模式、交通和基础设施共用走廊、多方式交通枢纽、城市地下空间复合利用、城乡规划一体化等方面。

节约型城乡规划的总体目标是：在保障经济社会发展和人居环境的前提下，促进城镇布局有效集聚，城乡集约发展，实现节约资源和能源、节省时间和投资，提高效率，减少对生态环境的负面影响。

3节约型城乡规划研究内容

本文将节约型城乡规划归纳为紧凑型城市发展、土地高效有序利用、交通和基础设施引导、城乡规划一体化四个方面，从空间结构、土地利用、设施保障和城乡统筹等方面解读节约型城乡规划，通过内涵解读，提出江苏省节约型城乡规划的应对策略。

3.1  紧凑型城市发展

3.1.1 内涵解读

紧凑型城市发展，是指在推进城市化、工业化和城乡统筹的历史进程中，需要在保证经济社会发展、适应城市化需求和保障人居环境质量的前提下，在区域层面引导人口、生产要素向中心城镇集聚，形成集聚发展的城镇群体  空间；在城市内部因地制宜地确定城市空间结  构形态，有序调控城市土地资源利用，促使城  市在功能、空间结构、规模等方面紧凑发展：  通过不同类型的空间管制，引导适度功能混合的用地布局，提高城市发展的集约程度，保护农业和自然、生态空间。

3.1.2应对策略

(1)调整区域空间结构，引导城镇群体集聚发展

坚持以“紧凑型城镇、开敞型区域”作为空间发展目标之一，促进空间紧凑增长。引导城镇人口和非农产业空间向沿江、沿海、沿交通走廊等优势地区集中。发挥中心城市的规模效应和辐射带动作用，加速推进城市化进程。通过重点中心镇的培育以及村庄整治工作的持续推进，引导具有良好公共服务功能的镇村集中发展。

(2)完善城市空间形态，促进城市用地集中布局

城市空间形态应与地形地貌、城市规模相适应，充分利用自然要素营造具有地域山水特色的城市风貌。中小城市多以集中团块状的空间形态为主；大城市和特大城市宜以多中心的组团式、轴带状空间形态为主。

加强公共服务中心布局对城市形态的引导，规划形成城市一社区一村镇的三级公共服务体系，引导城乡建设用地的集中布局。在城市地区以市级主副中心、片区中心与社区中心为空间增长极核，在村镇地区以镇区服务中心和乡村社区中心为空间增长单元，引导建设用地高效利用与空间紧凑发展。

(3)优化城镇功能布局，引导土地高效利用和交通减量

注重建设用地的存量优化和增量高效开发。结合旧城更新，以优化城市功能布局为目标，促进旧城改造与城市永续发展的有机融合，提升公共设施和开敞空间的服务水平，促进城市功能优化与升级。新区建设应通过有序组织城市功能、混合用地布局实现交通减量；集中建设城市公共空间，配套高质量的公共服务设施与高品位的空间环境，实现增量空间紧凑增长。

(4)强化生态空间保护，实施空间开发管制

在跨地市的大区域层面落实室间分区管制，通过划定区域内不同发展特征的类型区，制定分区开发标准和控制引导措施，实现社会、经济与环境协调可持续发展。根据集约开发利用建设用地、保护控制非建设用地的要求，在市、县总体规划中对市、县域空间划分已建区、适建区、限建区、禁建区，明确限制建设、禁止建设的范围、内容和具体规划要求，以此指导下层次规划的编制和规划管理。

3.2土地高效有序利用

3.2.1内涵解读

土地高效利用是指根据有限土地资源的市场供求关系、城市发展需要，以及土地经济效益、生态特征、适用性等因素，对其进行科学规划和配置，以较小的投入和最小的资源消耗，取得最大的土地产出和土地利用效益。其本质是挖掘城市土地资源经济供给潜力，走内涵式发展道路，使城市土地投入产出比和土地利用效率最佳。

3.2.2应对策略

(1)推行合理的土地混合利用

土地混合利用包括水平混合与垂直混合水平混合即在较小的地块内平衡居住、商业办公以及其他功能。垂直混合指在建筑内部通过垂直空间划分实现建筑空间的混合利用。商业、办公、居住、休闲等多种混合功能的布局，可以实现一定范围的交通减量，提高城市运行效率，也能给使用者营造比较便捷、舒适的生活、工作环境。

(2)加强近期建设规划和用地策划

滚动开展城市近期建设规划的编制工作，分阶段落实城市总体规划和指导城市近期建设。确保规划的综合性和操作性，将政府发展目标、发展重点和实施城市规划的目标落到实处，对土地划拨和出让、重大建设项目和政府投资安排做出引导，协调部门建设和社会投资等多方利益，引导城市近期的土地利用和建设、发展方向。

控制性详细规划要强化对土地利用方式开发时序和效益的研究，加强用地策划，在保障社会效益和环境效益的基础上，提高城市用地的经济效益；规划管理应提倡综合测算地块开发对周边地区所带来的交通成本与环境成本，适度混合用地布局，合理确定开发强度。

(3)提高工业用地准入门槛和开发强度

确定不同区位和不同发展阶段的产业用地开发强度指标(最低容积率限制、最大绿地率)、工业门类(一类、二类、三类工业用地)、地均投入、产出标准等，促进产业空间的高效利用和高强度开发。

(4)优化相关规划建设标准与要求

制定城市公共设施和基础设施的建设用地标准，杜绝宽马路、大广场、大草坪等现象在规划条件中增加节约用地的相关条款，引导土地的复合和高效利用；在相关规范和政策文件中，落实节约用地壹勺管理规定和政策机制。

(5)引导地下空间有序开发和管理

以轨道交通建设为契机，提倡地下交通设施、商业设施、综合防灾设施等多类型城市空间的复合利用。超前规划、预控土地，加强地上、地下不同功能空间开发利用的有效衔接。在相关专项规划、城市总体规划、详细规划等层面对地下空间的开发利用进行总体控制和具体引导。地下空间浅层开发鼓励商业、旅游、停车场、人防工程等市政公共设施的复合利用，中层开发鼓励轨道交通、建设地下综合体建设，深层开发鼓励快速地下交通线路、危险品仓库等的复合利用。

加快地下空间规划编制内容、方法的研究和技术导则制定，切实规范和推进地下空间开发利用相关规划的制定工作。加强地下空间开发利用的规划实施管理。

3.3交通与基础设施引导

3.3.1内涵解读

以绿色交通和基础设施共建共享为核心理念，采取公共交通优先发展，小汽车、自行车适度发展的高效化、节能化、环保化的绿色交通模式，构建与区域合作、城市发展、土地利用和环境保护相适应，各种交通方式协调发展的新型综合交通系统和基础设施系统，实现资源的“低投入、高产出、低消耗、少排放、能循环”。

3.3.2应对策略

通过土地利用规划与交通规划相结合．以交通引导城乡空间布局的优化调整和土地的合理利用，实现城市交通减量，促进绿色交通发展，健全城市综合交通体系。促进区域基础设施共建共享。

(1)树立交通引导发展的理念，加强交通和空间布局的互动

改变以交通配套支撑城市扩张的传统做法，加强交通规划与土地利用规划的互动和相互衔接，平衡交通供应策略、方式、规模与用地性质、开发强度的关系，优化城市空间结构和用地布局，形成“交通引导发展”的土地利用方式，实现用地与交通的协调平衡，在降低交通成本、环境成本的同时，提高城市土地利用效益和居民出行效率。

(2)加强公共交通引导，促进土地集约利用

采取TOD的发展模式．建立适合公共交通服务的土地利用模式。城市中观层面以轨道交通为骨架，与城市中心体系相结合，构建轨道交通导向的城市空间结构第一层次：以常规公交导向的土地利用模式组织空间接驳．构成第二层次，形成分层公交导向整体空间结构。微观层面，轨道交通站点地区核心圈层以公共广场、商业和服务设施等形成站区中心，将集中大量人流的城市功能集中在步行距离以及外围支线公交服务范围之内。

(3)规划综合交通枢纽，提升周边地区功能

超前规划城市铁路综合客运枢纽．综合安排枢纽及周边土地利用和交通组织．不仅可实现多种交通方式有机衔接，方便旅客的中转换乘，也有利于节约城市土地、空间和其他公共资源。

将城市综合交通枢纽的功能布局与城市的功能布局相结合，进一步完善综合客运枢纽体系，强化各种交通方式的协调和无缝衔接。以铁路客运站为基础统一规划综合客运枢纽，促使其周边地区逐步发展成为城市重要的功能区。同步开展铁路客运枢纽周边地段控制性详细规划的编制和完善工作，综合确定枢纽周边地区的功能定位、空间结构、用地布局、交通组织和开发强度等。

(4)统筹基础设施规划，综合利用地上和地下空间

以城镇空间布局为基础，加强区域基础设施的统筹规划，整合轨道、公路、航道、供水、电力线路、通信线路等基础设施建设，形成基础设施共用走廊，避免基础设施走廊过多对空间的不合理分割。在城市层面规划和预留基础设施走廊，将多种基础设施管线统一纳入其中，有效利用地面和地下空间，节约用地、减少建设成本。

以资源为约束．合理选取基础设施规划指标，科学确定指标值，充分体现节约发展的要求。如通过对万元GDP用水量、工业用水重复利用率、万元工业增加值取水量等指标控制，体现节水的要求：通过集中供热率、城市污水回用率等指标控制，体现优化能源结构、节约能源的要求。

3.4城乡规划一体化

3.4.1内涵解读

在城乡经济、社会发展一体化的要求下，改变过去规划编制体系中城、乡分割和重城轻乡的局面，在城乡规划制定、实施管理等方面实现城乡统筹。具体包括四个方面：形成覆盖城乡空间的规划体系．调控优化城乡发展空间：实现城乡公共服务设施和基础设施共建共享，推动城市文明向农村辐射：建立健全城乡建设管理体制，实现城市管理向农村延伸：彰显城乡各具特色的空间形态，维护农村乡土风貌与地方特色。

3.4.2应对策略

(1)统筹城乡规划体系，从重城轻乡到城乡规划全覆盖

完善规划编制和规划管理体系，以城乡整体规划引导城乡统筹发展。在城市、县城总体规划中对城乡空间布局和设施配置、城乡综合交通体系、历史文化与自然资源保护，城乡特色彰显等方面进行统筹安排，重要的市、县专项规划应当从以城区为重点向市、县域整体延伸。加强镇村规划的制定，为乡镇发展、村庄布局的优化和乡村地区空间重构奠定基础。

(2)统筹城乡空间布局，从分散向集中和集约转变

城乡规划应将城乡作为统一体，对各类建设和发展空间、生态环境保护进行具体安排．通过统筹规划城乡建设用地，促进新增建设用地集聚发展、存量建设用地整合和耕地复垦：通过调整行政区划、拓展中心城市发展空间。有效加快生产资源要素的配置和整合，推动城市的经济发展和社会进步，实现城市的跨越式发展。

(3)统筹规划城乡设施，引导城乡公共服务均等化

突出城乡统筹规划对公共服务资源配置的引导与调控作用，因地制宜、合理布局，保障纳入规划体系的各级城乡居民点享有均等的公共服务。统筹推进城乡交通、水利、电力、电信、环保等重大基础设施建设，促进城乡基础设施共建共享共用，加快城市基础设施向农村延伸，城市公共服务向农村覆盖。

(4)加快完善城乡统筹的规划管理体制

建立城乡规划统一管理的体制。规划区的划定要充分考虑统筹城乡规划管理的需要．加强对农村地区、非建设用地、风景名胜区、重大基础设施的规划管理。充实规划技术与管理人员，加强对乡村地区的规划管理，完善城乡统筹发展的协调机制。

4结语

推进节约型城乡规划，将节约的理念贯穿于城乡规划制定和实施管理的各个环节．是在城乡规划领域贯彻落实科学发展观的现实需要，也是未来江苏实现科学发展、率先发展和可持续发展的必然要求。推进节约型城乡规划是一项比较长期的任务，需要在很多方面改进和创新城乡规划的理念、方法和制度。第一，需要改进城乡规划编制技术和方法，在各层次规划中落实节地节能、绿色交通、交通引导发展、城乡统筹等节约型城乡规划理念：完善节约型规划的技术手段和评估方法。第二，需要强化土地利用的引导和调控，突出对紧凑空间布局、节约土地的规划要求：切、实提高工业用地使用效益，合理确定公共设施、基础设施用地的规划指标；加强城乡规划对土地开发时序的经营和策划。第三，需要切实加强地下空间开发利用的规划和实施管理，提高城市土地的复合利用水平。第四，需要继续完善城乡规划实施管理机制，统筹城乡规划编制和审批，加强非建设用地管理和控制，加大对规划违法违规现象的查处，健全城乡规划管理的相关制度。第五，需要加强节约型城乡规划的政策支撑，树立并加强城乡规划的决策地位，按照规划的目标和空间布局要求引导公共财政、建设用地指标的投入，调整财税考核、干部考核机制，加强必要的财政转移支付。

(本课题执笔人为王学锋、唐历敏、王兴海、赵毅、丁志刚、杨红平、戴霄等)

【参考文献】

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[6】汤国华．节约集约土地利用研究对城市总体规划的启示一以珠海市节约集约土地利用研究为例[J】．广东科技，2 008(5)．

[7]韩笋生，秦波．借鉴“紧凑城市”理念、实现我国城市的可持续发展[J】．  国外城市规划，2004(6)．

【作者简介】

王学锋，江苏省住房和城乡建设厅城乡规划处，处长

唐历敏，江苏省城市规划设计研究院，副总规划师