浅议城市总体规划的几个问题

来源：城市规划学刊

近几年全国大、中、小城市都在编制城市总体规划，总体规划经过上报批准付诸实施就是城市建设法律性的文件，因此，编制总体规划应特别慎重和仔细。
总体规划作为具有战略意义的城市建设指导文件，必须有明确的规划指导思想和建设远景目标，总体规划的内容应达到必须具备的深度，城市发展的重大问题的决策必须有全面观点及科学的态度。总体规划既要做到高瞻远瞩，统率城市远期发展，又要深入具体，安排城市近期建设。
应该根据国民经济发展计划与城市的生产发展计划，根据城市的历史条件与城市现状物质基础，确定城市发展的政策，编制总体规划。城市总体规划必须为实现长期 的国民经济发展计划，到本世纪末工农业总产值翻两番的目标，为城市的第二与第三产业的发展以及为城市居民生活环境与消费水平不断提高的要求创造条件。建国 三十四年我国许多大、中、小城市都有很大发展，但与此同时在建设过程中，由于缺少完善的城市规划及其他因素也逐步出现了一些严重的问题，例如三废对城市的 严重污染与城市原有环境被破坏；城市布局与建设用地——特别是一些工业用地——安排的不合理；对外与城市交通问题日益加剧与道路网不完善；住宅、公共建筑 与绿地严重缺少；旧城与新建区基础设施缺乏等等。因此，在编制城市总体规划时，应该特别注意以下几个方面。
一、发展工业生产与城市性质
在研究和确定一个城市的性质时往往要提到城市工业生产，想多发展一些工业，几乎是所有大、中、小城市当局所力争的，我国还处于工业化的低级阶段，大多数城 市工业生产十分薄弱，如果不发展工业，缺乏经济基础，城市就不可能得到发展。因此，城市要继续发展工业是符合经济发展规律的，问题是必须根据城市所处的经 济地理位置与当地条件考虑工业的类型与规模。一种倾向是有一些城市不顾原料及技术等条件，都去搞利润高的轻纺工业与电子工业，有些中等城市则各种工业样样 开花，包括机械加工、电子、轻工、纺织、食品、建材、化工等等，这样搞的利弊究竟如何很值得商榷。确定一个城市的工业类型不仅要考虑城市的经济受益和建设 条件，而且还要有区域经济发展与区域规划的观点，如果就城论城安排工业项目是不适合我国社会主义计划经济的要求和总的加速工业化的形势的。例如在讨论苏 州、无锡与常州三个城市总体规划时，不少意见都指出要搞区域规划。统一考虑苏、锡、常地区的工业布局，进行协调平衡；统一考虑太湖水系开发与自然环境的保 护；统一考虑农、副业生产的发展；统一规划地区交通；综合确定城镇居民点的发展规模。城镇的发展在一个区域必须多面协调，从城市的近期或者远期的利益着 想，都是十分必要的。
县城发展的工业主要应该考虑为农业生产服务，促进农业经济的发展。如有特定条件，也应该发展具有地方特色的加工工业，如绍兴的黄酒，镇江的香醋等等。总之，必须充分看到工业与小工业(生产组加工类型)在城镇中必然有很大的发展，总体规划应该充分考虑解决其用地与布局问题。
大、中城市除有大量工业生产外还有其他职能，如政府行政管理，贸易商业，交通运输——铁路枢纽或港口，科研与高等教育，旅游等等，因此，城市的性质也是多 种兼有的。城市总体规划探讨与确定城市性质应该突出主题，例如桂林的主题性质是风景旅游，这样提并不削弱它在广西东北部的地区中心城市的地位，更不应该排 斥在桂林发展无害工业与小工业。
二、城市人口规模与用地规模
人口规模可以通过各种方法计算，经过比较然后选定。要认真对待的问题是既要防止缺乏依据加大城市人口规模，又要反对无视城市人口现状，确定不切合实际的城 市人口发展控制数。对那些已经住在城市而没有城市户口的居民，有袋袋户口的居民和趋于稳定数量的流动人口应该计算在城市发展人口规模之内。城市总体规划的 用地计算应该包括这部分居民。由于发展第二与第三产业都将引起城市人口的机械增长，城市人口的自然增长率的降低则决定于计划生育的实施。总的趋势，工业化 与城市化必然引起城市人口的不断增加，它直接与城市工业及其他行业生产的发展规模以及城市的商业、交通与服务行业不断的增长密切相关。不能把推算出来的人 口规模任意压低，这样做不到预计年限城市人口规模就会突破，反而造成被动。
总体规划确定的城市人口与用地发展规模只是在城市发展的一段期限内的控制数，而不是一个最终数。现在编制城市总体规划都考虑到公元2000年，即规划年限 为20年左右。20年是一段不短的时限，但作为一个城市发展的历史过程却是一段不长的时限。为期20年的城市总体规划也只是一个城市发展的阶段规划，但决 不是一个城市发展的终止线。作总体规划必需具有这个认识，因为我国的工业还处在发展阶段，工业建设将引起农业人口城市化和城市不断的扩大，要到哪一年我国 才能进入高度工业化的阶段和实现城市现代化，目前还不可能准确地预估，但可以肯定的城市发展工业和城市化的进程必将延续一段相当长的时期，伴随工业化我国 的城市都将会出现一个强烈扩大的阶段，这从建国以后三十多年的城市发展已可见端倪。我国城市发展的总方针是“控制大城市，发展中小城市”，但绝不是到 2000年城市就不发展了，因此，总体规划始终应具有承前启后的考虑，因为有许多不可预见的因素，就更需要为远期的发展创造条件，留有无阻的发展备用地。 城市既是一个物质实体，但又是一个有机的“生命体”，城市犹如细胞也要不断地分裂，向外界空间扩张。
三、城市总体规划与环境保护
我国工业化和城市化还处于初步阶段，但是由于在发展的过程中无计划地和不恰当地确定工厂用地及任意排放污水及烟尘毒气，使许多城市的原有环境遭到严重的破 坏和污染，其严重程度不亚于工业化较早的资本主义国家的城市。总体规划既要为城市发展工业与各种生产创造有利的条件，又必须立足于环境保护，考虑城市卫生 与自然环境的利用。
城市用水、排水与对自然水体的开发与保护在城市总体规划中应摆在首要的地位。已经是人所共知的，污染水将无情地损害人体健康，并延及后代。其严重后果是无法弥补的。
不仅城市工业生产与居民生活需要用水，水体还能调节城市气候，可开辟供居民游息的场所，美化城市环境，创造富有诗情画意的城市面貌。江南水乡地区，如苏 州、嘉兴、绍兴等城市，由于河水被污染和其他原因填没河道是城市发展中铸成的大错，破坏了河道原有的交通、排水、通风等功能，极为可惜。由于工厂随意排放 污水及城市缺乏污水处理与排放设施，几乎所有城市的水体都已被污染。必须突出地强调应通过城市总体规划与采取措施解决城市水体污染发臭变黑，否则对城市居 民及子孙后代是不负责任和不能容忍的。城市各种水面都应该很好地利用，例如徐州市市内有旧黄河与云龙湖(人工湖)，这样好的水体自然条件在我国城市是不可 多得的，如果能在故黄河两岸搞好建筑与绿化建设，其风貌比中外任何一个有河流的城市不会逊色，而云龙湖更可以追随杭州西湖创造为徐州市七十万居民享用的人 间天堂。太湖与其附近水系已经污染，因此，不能就苏州、无锡、常州及上海等各城市分别解决水体污染问题，而必须从更大范围，考虑长江三角洲与太湖的水系全 面整治，城市总体规划对水体的利用和保护不应该只局限在集中发展的城区，而必需包括较大范围的郊区及相邻城市的地区。
从环境保护与创造城市良好环境的观点，在城市总体规划中必需结合城市的布局与用地安排，布置一个贯通整个城市的绿地系统。城市绿地必须达到1975年国家 建委指定的公共绿地参考标准，每居民4—6平方米，如果没有特殊困难，应做到每人6平方米，因为从卫生观点与使用的需要6平方米并不是一个很高的标准， 大、中城市的绿地指标更不允许任意减小。城市的布局如果能利用绿地打破密集的发展，并形成绿地系统，不仅改善与提高了城市生活环境，而且也有利于生态平 衡。
随着人民生活水平的提高与业余时间的增加，居民对城市居住环境与公共游息绿地的要求也逐步提高，以2000年为期限的总体规划应该十分重视并深入地研究和解决这个问题。
四、城市布局
城市布局应有利于工业与各项生产的发展，创造方便的生活条件与舒适的生活环境。城市布局与土地使用应达到多面平衡。城市布局首先要分析研究社会结构的形 成，布局与用地组成应社会结构相平衡。社会结构的根本要素是城市人口与家庭，因此，必须研究人口构成与家庭结构的变化，考虑就业人口与就业位置的平衡；城 市人口的分布与居住用地的平衡；家庭户数与住宅的平衡；居民人数与各种公共设施的平衡；城市各种交通设施与居民流动以及各种货运交通的平衡等等。因为城市 是逐步建设与扩大，因此，还要考虑各项工程分期建设的灵活性与平衡。
大、中城市为了减少“制造”交通，居住靠近工作场所，并采取分片、分区的布局形式应该视为现代城市用地结构的基本原则之一。除有三废污染的工业应安排在独 立的工业区外，城市应该发展既有有生产，有多种就业位置，又有住宅与公共设施的混合区。这种混合区对城市居民将会有更大的吸引力和带来方便，也有利于分期 建设的平衡。
由于建厂选址只顾及工厂本身近期投资节省，往往缺乏全面的考虑，其严重后果是现在有不少城市的旧城区已被有害工厂包围。工厂围绕旧城区集中发展，使城市人 口进一步向心集中，人口密度提高，又制造了更多交通，使城市交通更为拥挤。工业包围城市不仅造成市区的严重污染，而且堵死了城市向外扩展的出路，因此，城 市不得不迁就现实，只好在工业用地外围再修建住宅，形成外圈同心园包围。如果结合城市地形，城市发展用地采取分片、分区的布置，并以绿地分隔、分区之间均 有便捷的交通与道路系统联系。这种城市用地布局就具有更多灵活性，更能适应城市人口与用地规模的改变和发展。围绕旧城“大饼”一块的蔓延式的发展是弊多利 少，应该在总体规划中尽可能给予调整。
五、城市交通与对外交通
城市交通既要解决当前客货运输的需要，又要考虑远期交通的发展。自行车交通与汽车交通的迅速增长是当前我国城市交通的一个重要特征，应该研究与制定城市的 交通政策，并布置一个既方便汽车交通与城市公共交通运行，又适宜于自行车交通的城市道路网，这个路网应能适应远期交通量的增长，作百年打算。面对密集聚居 的城市居民，在城市市中心、分区中心及居住区都应该立足于步行交通，为居民创造安全而又舒适的步行环境。应该继承并发展在汽车交通出现以前的步行街的传 统，规划建设步行商业街或步行区。不应该再搞汽车、自行车与行人集中于一条街的“城市干道”。城市道路按交通功能与使用性质分类分级才能适应现代城市交通 的发展。城市对外公路直接引到城市中心的作法必须纠正。公路应该与城市汽车交通干道网联接，汽车交通干道宜于在城市中心地区四周或分区的边缘切线通过，这 样，可以避免受与中心地区及分区无关的货客运汽车交通的干扰，可以保证汽车较高速度(50—60公里/小时)行驶。总之，城市道路网应该符合各种交通的 “产生”和流动的需要，必须结合地形、城市用地与路网现状及城市用地的分片分区进行规划。要防止追求形式，不顾城市大小，一阵风地搞环线放射系统，为了解 决交通问题，大、中城市必须编制交通规划。
由于城市的发展，要求铁路客运站向城外迁移也是城市总体规划经常会提出来的问题，现代城市的火车站是城市的大门，车站搬离市中心愈远，只会给城市居民带来 更多不便。可以说车站搬家并非上策，如果所有旅客都要乘坐公交车辆三至四公里进入城市，对旅客与对城市都是不经济的，不仅增加经常性的能源消耗，又多花费 旅客与居民的时间和交通费。至于铁路分隔城市的弊病，不应该消极地采取线路搬家的办法，而是积极地进行铁路改造，将铁路改为高架或路堑式通过。总体规划应 配合全国铁路网发展规划，为本城的铁路扩建与新建保留用地。大城市及中、小城市密集发展的地区如京津塘地区、上海地区、苏锡常地区等必须考虑利用铁路解决 城际之间及城市与郊区之间的大量短途客运。
六、城市基础设施
城市基础设施是指城市道路、城市给水、城市供电、城市煤气……等工程设施，它是城市建设不可缺少的重要组成部分。建国以后我国大、中、小城市建设虽然有很 大发展，但所有城市的原有基础设施都很薄弱，特别是在历史上早已形成的旧城区，道路狭窄不成系统，路下也没有供应与排除管线系统，这种状况已经成为城市建 设的严重障碍。有的城市新建好大批住宅，由于公用事业或市政工程不能解决而不能交付使用的实例已屡见不鲜。如果大、中、小城市缺乏或根本没有污水处理厂去 处理城市污水，要解决城市水体污染，改善城市卫生环境就更难办到了。应该特别重视总体规划中的基础设施规划这个环节，各种工程管线应该根据远景发展的需要 确定容量，要留有余地准备接受不可预见的发展冲击。城市的基础设施是城市建设的“基本建设”，应该先行一步，从城市总体规划到实施均不可忽视。
七、实现城市总体规划的财政计划
为实施总体规划必须编制一个相应的建设财政计划，当前在全国经济水平还较低的情况下，用于城市建设的资金也比较少，如果要求全部满足城市总体规划实施的财 政预算是难以做到的。编制财政计划的目的是为了在各项工程投资上作到心中有数，实施时应考虑分期建设的轻重缓急及城市的年度财力，有多少钱办多少事，以便 更有效地利用城市建设资金。不能由于缺少建设资金而推翻城市总体规划，应该根据城市生产、生活与交通等发展的需要编制总体规划的分期实施计划，并研究建设 资金的筹集。随着国民经济与城市工业生产的发展，用于城市建设的资金也将会逐步增加，从而加速实现总体规划的过程。
除上述几个问题外，城市总体规划还有一个深度问题。现在编制的城市总体规划在不同程度上都反映出深度不够，有些城市的总体规划说明书写的内容全面，但在规 划图纸上没有相应的表达，有的总体规划图纸与城市现状图的差别不大。总体规划的深度的不够，实际上反映出对总体规划的任务与作用的理解的差距，另外也存在 编制总体规划的工作方法问题。
目前编制的城市总体规划一般都只考虑城市用地的大布局，缺少对各项用地的深一步研究，并提出具体安排。由于城市总体规划的内容主要是要落实到土地使用规 划，因此，安排城市土地的使用不仅要定性而且要定量；不仅是大的功能分区与用地布局，而且要落实到分项土地的具体使用，例如居住用地内的托幼、学校……等 各种公共建筑的用地安排。定性是定每块土地的使用性质，定量是确定每块用地的面积、建筑密度、建筑面积密度(即容积率)。另外，地面的各项工程设施如铁路 线与站场、道路与立体交叉……等等都应事先作过单项工程方案设计及可行性比较，然后选用最优方案准确地绘制在总体规划图纸上。应该认识到总体规划是先由宏 观到微观，然后再由微观回到宏观的过程，并且需要经过多次反复。对城市总体规划的任务和它在城市建设中所起的作用在思想上必须十分明确，编制总体规划的指 导思想应该是适应国民经济与城市经济的长期发展的形势，为发展城市经济创造条件，应该立足于城市与区域环境规划，以解决城市三废污染、城市交通、基础设施 及居住问题为奋斗目标。如果既有明确的规划指导思想，又有正确的规划工作方法，总体规划就能够做到更深入、更具体，就能更有效地用于统率城市建设。