城市近期建设规划方法研究


来自 城市规划学刊

城市规划的意义体现在规划的实施，只有通过规划的实施，才能全面而完整地体现规划的原则、落实规划的内容、实现规划的意图，规划对城市建设和发展的作用才能得到实现。城市总体规划经过几次编制高潮，已日益完善并形成了一定的特色：一是采取专题研究方法；二是系统化与细化；三是范式化。从上述特点来看，总规编制从研究深度与学术含量方面，确有成功之处，但由此造成的最大问题是编制周期过长，其结果是使处于市场竞争与政府推进态势中的规划实施可能已走在前面，而所编制的规划在一定程度上失去指导意义，使城市规划编制体系必须改革成为诸多专家讨论的热点。专家认为城市规划的编制是一个动态的、长期的、连续的过程，需要不断完善、调整、修订(王宁，2000)；城市规划体系中应纳入城市近期建设规划，作为非基本系列规划(沈德熙，1999)；近期建设规划应是总体规划的修正，宜单独编制，使其具有日常性、连续性与叠加性的操作特征(孙施文，2000)。笔者以宜兴市为例进行了城市近期建设规划的初步探索。
1　单独编制近期建设规划的意义
1.1　对规划体系的完善
现行的城市总体规划一方面难以指导当前的开发建设，另一方面对城市远景的发展框架也缺乏考虑，总体规划应该是动态的、连续的、不断滚动、不断修正、不断完善的过程。设想总体规划应该像国外的战略规划(或结构规划、概念规划)那样作X年的远景战略部署，可以粗一些，但对重大问题要有考虑。而在2～3年编制一次近期建设规划的同时，修正一次总体规划，使总体规划不断调整、适应不断变化的情况，这样近期建设规划既能指导当前建设实践，又能使总体规划不断充实更新而具有活力，使城市规划体系更为完善。
1.2　对总体规划的内容调整完善
现行的总体规划内容过于庞杂、面面俱到，说明书融入了大量的社会经济及区域发展分析的内容，建立了一整套从宏观到微观的地域发展的“理想”模式。总规中真正的布局及与之相关的研究所占的编制时间则相对较少，所谓的近期建设规划仅是按近期的人口规模安排用地，变成规模缩小了的总图。对于建设项目的安排着力较少，即使国民经济五年计划的内容有所体现，也难与政府近期的建设目标和具体安排紧密衔接，使近期建设规划缺乏指导实际建设的意义。近期建设规划应随时随地修正，对总体规划的实施作出跟踪、应对与判断，制止实施过程中既不符合目标性又不符合目的性的随意行为，或实施偏离规划到一定程度才来调整，在调整时才有完整的用地平衡与系统的对策。
1.3　缩短编制周期
目前总体规划中包含的近期建设规划期限大多为5年，而一般中小城市的总体规划从动议到审批就要2～3年左右，大城市要4～5年，明显滞后。单独编制近期建设规划期限可以缩短至3年，与政府换届和政府的近期建设目标密切结合，可以适应多变的发展形势。规划以解决现状实施问题、近期项目布局、安排近期实施步骤为重点，在一定意义上压缩了研究范畴，减少了无效劳动，同时简化了审批程序，有利于缩短编制周期。
1.4　增强规划的操作性
在实际建设过程中，一个地块作何种用途往往还取决于开发者的土地需求、预期效益、资金运转周期等各方面的因素而非仅仅取决于规划总图，时机因素要比总规编制中能把握的具有更多的不可预测性。滚动的近期建设规划便于将不断变化的时机因素与规划主管部门意图紧密结合，及时跟踪新的发展变化，在符合市场规律的前提下体现政府意图，编制实施细则。这种对市场主体与行政主体意愿的结合使规划的可操作性大为增强，而这种可操作性的前提正在于其体现新的变化和新的要求。
2　近期建设规划编制重点
近期建设规划编制从编制主体到内容是一个全新的体系。编制的主体由规划设计单位转为与地方规划主管部门合作编制并以后者的意见为主；编制内容也因主体而变化，更趋向于一种政策检讨和行动计划。
2.1　强调土地供应量分析
对近年来城市用地发展情况进行分析和检讨，主要针对下述两方面：
分析城市扩展速度及影响城市建设扩展的主要动因。规划寻求城市用地扩展与基建投资规模、城市国内生产总值增长率之间关系，结合国民经济和社会发展五年计划，预测期间城市建设用地的投放量。
审视历年的批地速度，及时纠正、防止城市出现大量土地征而未建的情况。
2.2　回归主体内容，近期建设规划主要是城市用地布局和建设项目的安排
近期建设应分析各类产业与房地产业发展趋势，旧城改造及城市整体功能优化之间的关系，在具体用地布局安排的基础上，同时提出各类产业发展的空间对策。规划与政府的近期建设目标紧密结合，明确具体的建设项目布局。
2.3　总体规划修正建议
近期建设规划应在对总体规划执行情况总结检讨的基础上，结合新的变化因素及现状城市经济发展状况，合理修正原有总体规划。同时，提出近期用地可能扩展的备用地，在衔接总体规划与近期建设规划的同时，为近期建设提供一定的弹性。
2.4　明确城市建设控制要求
由于城市近期建设规划直接指导项目布局、保障土地利用效率、控制开发强度、改善城市景观面貌，因此，规划应明确城市不同区域建设控制要求，提出建设项目适建范围，力图达到约束城市建设的同时，赋予规划一定的弹性。
2.5　进行建设项目投资估算
对市政基础设施、房地产项目和其他基本建设项目进行分类估算投资，以使政府对建设可行性和建设资金总量做到心中有数。
3　宜兴市近期建设规划探索
宜兴市城市形态呈现双城式(宜城和丁蜀)的结构，其间由山林(龙背山)相隔，两片区的建成区边缘距离为5km。本轮近期建设规划是在上轮总规实施5年后开始编制的，规划年限为2000～2005年。5年来城市建设基本上按总体规划进行，未有大的突破，但宜兴城市外部交通条件发生了变化，用地结构也有演化，同时，城市经济增长速度比“八五”期间放慢了很多，总体规划在指导项目布局方面越来越难起到作用。宜兴市政府为配合城市建设，并不另起炉灶全面修编总体规划，而决定编制近期建设规划，同时对总体规划作必要的调整。宜兴市近期建设规划作为城市规划编制体系中的一个非基本系列规划，对具体编制内容和方法作出了一些探索。
3.1　规划编制方法
宜兴市近期建设规划采用与地方规划管理部门合作的方式，在对重点问题进行科学分析的同时，力求贯彻地方建设意图。规划简化了繁琐的表格数据分析，而是从寻找实际城市建设中的问题入手，规划缩短了周期，增强了实施性(图1)。
3.2　规划编制内容
3.2.1　城市土地供应量预测
利用历次总体规划用地情况资料和城市建设批地资料，分别分析近年来城市建设速度及其与政府土地投放量的关系。
(1)城市土地需求量预测
利用前三轮总体规划资料，分阶段分析1981～1999年城市建设扩展速度及城市空间结构阶段性演变情况。分析得出结论，城市空间结构演变与二、三产业发展及房地产业崛起紧密相关，城市建设扩展速度与GDP增长速度存在相关性。规划利用一元线性回归方程预测城市到2005年的土地需求量，即令y为用地增长速度，x为国内生产总值增长速度，利用历年资料建设两者之间的回归模型，模型的回归标准差检验和拟合优度检验均得到满意的结果。在此基础上分别进行宜城和丁蜀的用地发展速度预测。根据“十五”计划中2000～2005年宜兴市的国民生产总值的增长速度，由宜城、丁蜀的一元回归模型进行城市建设用地扩展速度预测，得出城市扩展速度。
(2)土地投放量分析
利用1981～1999年历年批准建设用地和实际建设用地数据，比较批准建设用地总量、结构和实际建设用地增长的数量、构成的对应关系，分析得出结论：近年土地投放总量和结构不合理，批准建设用地远远超过实际建设量，尤其是在宜城，造成许多地批而未建；同时居住用地批准土地过多，造成住宅空置率高。“十五”期间应按近期建设规划合理确定土地投放总量和结构。
(3)明确近期土地投放量目标
规划结合“十五”计划分析宜兴陶瓷业、旅游业发展及房地产业发展状况，明确提出城市以提高质量为目标，控制住宅房地产的建设。规划宜城土地投放量保持原有的增量，丁蜀土地投放量适当提高土地增量；同时适当压缩居住用地面积的增长速度，使之与房地产市场相适应。
3.2.2　城市现状综合分析
宜兴近期建设规划摆脱了以往繁琐的现状资料罗列，而是在实地勘察的基础上重点剖析现状建设存在的问题。
(1)宜城与丁蜀两城区建设差距较大。宜城近几年发展迅速，丁蜀发展相对滞后。丁蜀老城改造和新区建设缓慢，城市建设应加大资金投入。
(2)由于行政体制限制，宜兴经济技术开发区与丁蜀老城区的发展缺乏协调统一，使丁蜀老城区企业外迁困难而开发区缺少引进项目。
(3)对城市景观的维护乏力。城市的重点景观控制地段：龙背山和西氿、东氿沿岸的建设应严格控制，保护城中绿地，但近几年建设用地逐步向龙背山地区蚕食延伸。
(4)建设中的一些基础设施对城市用地布局和城市景观影响较大。如宁杭高速公路穿越龙背山；高压线的建设没有考虑城市用地的完整性、经济性。
(5)征地、批地速度过快。现有的征地速度已经超越了城镇建设的实际速度，批准居住用地比重太大，一定程度上造成了商品房的积压。因此，应合理控制征地、批地总量和结构，以提高土地资源和建设资金的有效利用。
3.2.3　城市近期建设规划
在明确近期城市建设目标体系的前提下，以总体规划为指导，协调安排近期用地布局，并重点编制近期项目布局规划、绿地系统规划、综合交通体系规划三项主体规划，并明确了项目重点和项目实施阶段。
(1)城市建设总体目标和建设重点
宜兴市近期建设目标：城市建设近期拉开框架，增强中心城市功能，着力把宜兴进一步做强、做大、做优、做美，具体做到：衔接对外交通，建设对外窗口；突出山水景观，提高城市品味；完善城市功能，树立陶都旅游城市形象。
宜兴近期建设重点；①完善和提高城市供水、供气等社会公用事业基础设施的建设；②加强城市居民住宅小区建设与管理，居民住宅小区创品牌；③突出城市绿地广场、景观道路、公园的建设，进一步改善城市环境面貌，提高城市品位。
(2)制订近期建设目标体系
根据城市发展的实际状况，结合国民经济和社会发展计划，确定近期建设目标体系，制订量化指标。
宜兴是我国著名陶都，江苏重要的工业、旅游城市，苏浙皖接壤地区的商贸综合服务中心。“十五”期间，努力把宜兴建成向基本现代化迈进的新兴中等城市，建成苏浙皖三省交界处重要的工业城市、商贸综合服务中心和交通枢纽，建成初具特色的太湖风景区生态园林旅游城市，建成国内环保产业生产和服务的重要基地，建成以陶瓷工业、陶瓷商业、陶瓷旅游为特色的著名陶都。
城市近期建设目标体系主要由社会经济水平指标和市政公益设施指标两大类构成(表1)。
(3)项目布局规划
规划中明确了近期建设的工业小区、居住小区、绿地工程、城市道路工程项目和近期企业搬迁工程的空间和时间安排。重点明确政府已立项或要保障完成项目的布局。近期项目规划采用了图文分析形式，在落实项目的同时，实现定位、定量，直接指导城市近期建设，便于规划管理。
(4)对总体规划的调整
规划结合现状及近期建设的具体情况，修正与完善了原有的总体规划。城市近期规划真正使城市总体规划由规划期末的终极蓝图转变为适应城市发展的动态战略，真正体现城市规划的编制是一个动态的、长期的、连续的过程，使规划更富有实际操作意义。
3.2.4　城市建设控制规划
为保障贯彻规划的城市设计意图、保护生态资源、控制土地利用效率和强度，改善城市景观面貌，宜兴市近期建设规划针对不同的城市建设区域，提出一系列的建设控制指标和控制措施，力图达到指导和约束城市建设、城市管理的目的。
规划对规划区提出分区控制，具体划分为5个区(见图2)：
①加速发展区(即城市新兴的增长区)，主要对新区的土地批租，统一规划、城市设计提出相关的控制措施和控制指标。②引导改造区(城市老城区)，提出改造措施和中心区改造要求，主要是对零星改造提出引导性的原则。③限制发展区(受用地条件和行政界线限制发展的地区)，引导城市合理建设，防止无序蔓延。④控制建设区(指城市重点景观控制地段)对景观地带开发建设提出绿地率、容积率等控制措施，塑造城市新景观，协调开发与保护。⑤禁止建设区(指龙背山)，禁止开发建设，以维持城市良好的“双城式”结构。
规划对5个区明确建设控制要点(图3)，同时提出建设项目适建范围，在约束城市近期建设的同时又增加了规划的弹性。
3.2.5　规划实施措施
从研究角度分析实施与编制的关联状况，并从机制改革与创新及从一定机制下的具体政策设计角度，提出规划编制与实施的前提性保证(图4)。
结语
近期建设规划作为城市规划实施的重要保障，应当在我国的城市规划体系中得到更多的重视，而且各地实际上已经向这一方向作出了一定努力和探索。但是，它仍然需要得到更多理论方面和体制方面的支持。
首先，作为单独编制的近期建设规划，对于它的内容和形式尚无较为系统的研究和相应的规范，目前规划行政主管部门、规划设计单位对它的理解还不尽相同。本文所阐述的内容和方法只是基于某一特定城市的具体情况而进行的经验总结。
其次，其审批主体和审批程序仍然不是十分明确。地方政府总是希望拥有较大的灵活性，希望简化程序、提高效率，希望投入较少的经费而获得具有较高效用和较强针对性的成果，也许这也正是要单独编制近期建设规划而不提前进行总体规划修编的一个原因。但是，近期建设规划的审批主体应该与其对总体规划进行了多大程度的调整有十分密切的关系，这对所希望的灵活性和高效率而言显然是一个难以避免的障碍。