对盐城构筑城乡一体规划破解二元结构建设新农村的初浅思考 盐城市规划局局长   孔逸忻 [摘要]本文就《城乡规划法》施行后，基层规划部门在具体工作中，应该如何通过确立科学的规划体系和严格的规划实施制度，促进城乡二元结构的破解，构筑起城乡一体化规划体系，本文结合盐城市规划工作实际，进行了思考和探讨，提出了具有一定针对性和可超作性的办法。 [关键词]城乡一体化；规划体系；新农村建设 《城乡规划法》的施行，标志着我国将打破建立在城乡二元结构上的规划管理制度，进入城乡一体规划时代。在具体工作中，应该如何确立科学的规划体系和严格的规划实施制度，统筹城乡建设和发展，为消除城乡二元结构，实现城乡一体化打下坚实的基础，达到协调城乡空间布局，促进城乡经济社会全面协调可持续发展，具有重要的意义。结合盐城实际，现就以城乡一体规划破解二元结构，加快新农村建设作一些初浅的思考。 1、完善城乡一体规划体系，引领城乡建设统筹发展 要打破二元结构，就必须把城乡经济社会作为一个整体来统一规划，优化城乡空间布局，推动城乡资源要素合理流动，充分发挥城市对农村的带动作用和农村对城市的促进作用，实现城乡互补、融合、协调发展和共同繁荣。 一是完善城乡总体规划。在盐城市总体规划的指导下，抢抓国家沿海开发、长三角发展等战略机遇，不断修编完善市域城镇体系规划、城市总体规划、各功能组团规划及各类专项规划，合理布局大市区居住建设空间、产业发展空间、农田保护空间、生态保护空间和公共基础设施配置。以规划为先导，统筹城乡基础设施、产业发展、人口布局，形成以城带乡、以乡促城、城乡互动的发展格局，农村发展水平全面提高，城乡差别、工农差别、地区差别明显缩小。完善城镇职能等级体系，形成以中心城市—副中心城市—中心镇为主体，梯次鲜明、功能协调、布局合理的城市发展框架。加强中心城市各区片的沟通协调，扩大中心城市规模，培育中心城市功能，增强中心城市对市域发展的集聚和辐射作用，促进农村人口向城镇快速集聚，提升城镇化水平。规划到2020年，中心城市实际居住人口达到100万人以上；加快各副中心城市向中等城市发展，增强其在县（市）域范围的中心功能以及对中心城市的替补功能；深化中心镇综合改革，推进中心镇向小城市发展，充分发挥中心镇在吸纳农村转移人口、促进城乡融合发展中的重要作用。 二是优化城镇空间布局。在市域城镇空间的组织上，构建三大城镇发展轴，优化城镇空间布局，拉开大城市发展框架。内陆城镇发展轴。依托204国道、沿海高速公路、沿海铁路、通榆运河等构成的交通走廊，串联盐城中心城区、东台城区、大丰城区及阜宁、滨海、响水县城。扩大沿线城镇规模，提高发展水平，形成盐城市域内城镇集聚、经济社会相对发达的增长主轴线，带动市域全面发展，为江苏“海上苏东”开发奠定基础。临海城镇发展轴。依托陈李公路和海防公路等交通走廊，串联大丰港区、射阳县城及黄沙港、陈家港、三仓等重点中心镇。实施港口、港区、港城“三港”联动战略，推进工业化、城镇化互动并进，重视城镇基础设施建设，增强城镇综合实力，带动沿线区域发展，为沿海开发提供依托；建设陈家港、滨海港、射阳港和大丰港区，提高港口等级和综合运输能力；加强生态环境保护，以东台、射阳、大丰、黄沙港四大林场和麋鹿、丹顶鹤自然保护区为基地，建设沿海林带。远景城镇发展轴。依托徐淮盐高速公路、新长铁路、盐淮一级公路、大丰港疏港运河等构成的交通走廊，培育横向城镇发展轴（即远景全省徐宿淮盐城镇聚合轴的盐城段），串联建湖县城、盐城中心城区、大丰城区、大丰港区等城市和主要港口。加强东西向城镇联系，强化沿线节点城镇发展，加强对外交通设施建设，扩大大丰港腹地范围，促进沿海开发。 三是把农村居民点纳入统一规划。以城乡规划全覆盖为目标，以县为单位编制县域村庄布点规划，按照规模适度、合理集聚、梯度缩并和有利于生产生活的原则，调整村庄布局，撤并小型村、拆除空心村、缩减自然村，形成梯次合理的农村居住点布局，构建基础设施共享网络。保护和培育镇村个性，发展一批特色镇、特色村。加强城乡空间管制，切实保护好耕地和生态环境。通过构建城乡一体的规划体系，促进城乡空间布局一体，使大都市形态和功能进一步完善，农民定居点规划和村庄整治建设进一步加强，形成比较合理的市域空间布局和城镇结构体系，实现区域有机联系、人口相对集聚、资源集约利用。 四是综合发挥规划先导作用。树立以人为本、统筹兼顾的规划理念，把农村发展、社会进步、生态环境等放在更加突出的位置，增强规划的系统性、全局性和前瞻性。强化国民经济和社会发展规划、土地利用规划、城市总体规划“三规”融合，形成相互配套、衔接、管理有序的规划体系。深化规划体制改革，建立统筹规划机制，加强对各类规划的统一管理和协调指导，强化农村发展规划职能。根据市域总体规划及市级各专项规划，帮助县一级从自身经济发展趋势、地方资源特征出发，完善县域总体规划。探索加强对乡镇总体规划和村庄布点规划的统一管理和业务指导。 2、完善城乡产业布局规划，促进城乡产业协调发展 搞好城乡产业空间布局的规划工作，是推进城乡产业协调发展，破解二元结构的重要抓手。从盐城当前的实际状况来看，三次产业的布局规划可以这样定位为宜： 一是农业空间布局规划。将农业空间作为绿色开敞空间重点保护，鼓励发展都市型、生态型、观光型农业，形成环境优美的郊区农业。加快发展农业主导产业，着力提高规模化、集约化水平，重点建设里下河沿线的特种水产品养殖产业， 204国道沿线的创汇农业产业，加快发展蔬菜及特种经济作物、设施园艺等特色产业和规模化、集约化、标准化的养殖业。 二是工业空间布局规划。贯彻“以工兴市”发展战略，以汽车和纺织工业为支柱，规划培育增长极，增强中心城市经济实力，充分发挥工业化对城市化的促进作用。工业的布局要贯彻“工业向园区集中”的原则，科学规划好各类园区，引导工业项目向各工业园区集聚，规划做大做强悦达纺织园、亭湖光伏产业园、上海纺织产业园、富安茧丝绸产业园等一批产业园区；优化整合乡镇工业组团，在宁靖盐高速公路西侧布置乡镇工业集中区，鼓励同类产业相对集中布置，注重配套设施建设，避免工业发展对水源地、风景区、文物古迹和居住区的干扰；抢抓结构调整和产业转移带来的重大机遇，加快产业基地的规划建设，培育产业集群，形成一批拥有较强竞争力的大企业、大集团。规划建设集汽车整车生产、零部件制造、商贸、物流、研发、出口于一体的东部沿海重要的汽车基地。按照“市场导向、企业自主、政府推动、重点扶持”的原则，通过规划引导、园区集聚、制度创新和配套服务，着力培育汽车及零部件等特色产业集群。 三是第三产业空间布局规划。推进区域性商业、物流业发展，强化旅游、休闲功能，培育房地产业，发展为农业服务的商业和流通业。突出服务业特色园区的规划建设，以规划引领加快建成城北新长铁路物流区、城东汽车物流服务园区、城西高新技术产业服务园区以及城南科技创意园区等十大服务业集聚区；突出合理规划布局房地产开发格局，实施旧城改造和老住宅小区的改造，科学有序地加快推进城市新区建设；突出规划好海洋经济服务业，将盐城中心城区规划建设成为海洋经济开发中心；突出规划好生态旅游业，大力发展以湿地为主的生态旅游，将盐城规划建设成为与环太湖旅游带、沿江旅游带功能互补的沿海旅游带的重要节点。 3、完善城乡交通基础设施规划，统筹城乡基础设施建设 交通是经济发展的“先行官”。构建完善的城乡交通基础设施规划，是加快城乡经济社会发展、推进城乡一体化的先决条件。 一方面，规划布局好区域的对外交通网络，建设大交通体系。公路网络规划，以高速公路建设为重点，改造完善南北通道、加快建设东西通道，建成以沿海高速公路、宁靖盐高速公路、徐淮盐高速公路、204国道、226省道、231省道、234省道、233省道、331省道、332省道、盐兴公路为骨架的干线公路网络。铁路规划上，完善新长铁路，加快建设沿海铁路。内河及港口规划上，构筑“四纵两横”的内河航道网络。“四纵”是通榆运河、串场河、盐邵线和建口线；“两横”是大丰港疏港运河和盐宝线。航空规划上，保留盐城机场，建成江苏一类开放空港，严格控制机场净空区内建筑物高度。沿海港口规划上，重点建设大丰港。围绕“建成深水大港、开放一类口岸、培植优势产业、打造百亿港城”目标，在大丰港两个万吨级码头的基础上，规划建设6个3.5—5万吨级石化、煤炭专用码头和多用途码头，建成国家一类开放口岸，争取纳入上海港航运体系。 另一方面，积极规划完善市域内城乡交通基础设施，构建网络体系。加快城乡交通基础设施建设，构建以中心城区为中心的高速公路骨架网络，加快市区及各县市的客运枢纽和货运枢纽的建设，在规划建设过程中，要注意多方式换乘，多方式联运，充分发挥每种交通方式的优势。加快综合运输通道的规划建设，形成“十”字形综合运输通道。横向运输通道包括徐淮盐高速公路、331省道、新长铁路、大丰港铁路专用线、大丰港疏港运河；纵向运输通道包括沿海高速公路、204国道、沿海铁路和通榆运河。实施乡村康庄道路工程，着力推进农村公路网络化和城乡公交网络化，实现“三百”目标，即行政村通等级公路率达100%，通行政村公路硬化率达100%，农村公路建设合格率达100%。