论城市规划的实施

来自城市规划学刊

1　城市规划实施的概念
城市规划编制的目的是为了实施，即把预定的计划变为现实。城市规划的实施是一个综合性的概念。城市规划的实施既是政府的工作，也涉及到公民、法人和社会团体的行为。
1.1　政府实施城市规划
城市人民政府依法律授权负责组织编制和实施城市规划。所以政府在实施城市规划方面居主导地位。政府实施城市规划，体现为依职权的主动行为和依申请的控制引导行为。
1.1.1　主动行为
政府实施城市规划的主动行为表现为三个方面：
(1)政府根据经济社会发展计划和城市规划，制定其他相关的计划，如近期建设计划，土地使用计划、市政公用设施各系统的发展计划等，以使城市规划所确定 的目标得以具体落实；政府根据城市总体规划，进一步组织编制城市分区规划和详细规划，以使城市规划进一步深化和具体化，从而可以付诸实施操作。
(2)政府通过财政拨款及信贷等筹资手段，直接投资于某些城市规划所确定的建设项目，如道路交通设施、供排水设施等市政公用工程设施，以便实现规划的目标。
(3)政府根据城市规划的目标，制定有关政策来引导城市的发展。例如：通过制定产业政策，促使城市产业结构的调整，以体现城市规划所确定的城市性质和职能。
1.1.2　控制引导行为
除了直接的行为以外，城市人民政府及其城市规划行政主管部门还负有管理城市各项具体建设活动的责任。对于非政府直接安排的建设投资项目，政府规划主管部 门的工作主要是对建设项目的申请实施控制和引导。从城市规划实施的角度看，这是依申请的建设管理工作。如：建设项目选址管理，建设用地控制管理，建设工程 规划管理，以及对建设活动及土地和房屋的用途方式实施监督检查。
1.2　公民、法人和社会团体与城市规划的实施
经批准的城市规划是建设和管理城市的纲领，城市规划的实施，关系到城市的长远发展和整体利益，也关系到公民、法人和社会团体各方面的根本利益。所以，实施城市规划既是政府的职责，也是全社会的事情。
公民、法人和社会团体实施城市规划的作用体现为以下两个方面。
1.2.1　公民、法人和社会团体根据城市规划的目标，可以主动有所为，如对城市规划中确定的公益性、公共性项目进行投资，关心并监督城市规划的实施等。
1.2.2　公民、法人和社会团体即便是完全出于自身利益的投资、置业等活动，只要遵守城市规划的规定，服从城市规划管理，客观上即有助于城市规划目标的实现，也就可视为是对城市规划的实施。
城市的建设和发展，既要靠政府的公共投资，更要靠商业性的投资，所以城市规划的实施离不开非公共部门的作用。
2　城市规划实施的目的与作用
2.1　城市规划实施的目的与公共政策
城市规划实施的根本目的是对城市空间资源加以合理配置，使城市经济、社会活动及建设活动能够高效、有序、持续地进行。对城市建设和发展加以规划和实施规 划管理，是有别于市场自发行为的公共干预行为。这种干预是为了社会公众的利益，由政府以公共名义来施行某些特定政策。从某种意义上讲，制定城市规划就是制 定城市公共政策，实施城市规划就是实施公共政策。从实践的角度看，土地使用方式，客运交通方式等重大的规划问题无不是公共政策问题。
在城市发展和建设领域中，要有公共政策来干预市场的自发过程，是基于市场机制的缺陷。对于城市开发和城市土地资源配置而言，市场机制存在着缺陷和低效。对此理论界和实际工作者已有一个较为共同的看法。
2.2　城市规划实施的作用
城市功能与其物质性设施之间总是处于“平衡-不平衡-新的平衡”的动态过程之中。城市的功能会不断的发展和调整，城市的物质性设施和空间结构需要不断的 更新和优化。城市规划的实施，就是为了使城市的功能与物质性设施及空间组织之间不断趋于平衡。城市规划实施的作用表现为：
2.2.1　使城市的发展与经济发展的要求相适应。城市是经济活动的主要载体。经济的结构、规模、发展阶段和水平等内涵的不同，对城市的要求也不同；经济发展是城市发展的主要动力。城市规划的实施首要目的就是要为经济发展服务，与经济发展形成互动的良性循环。
2.2.2　使城市的发展与城市社会的发展相适应。城市建设的根本目的是为人服务。城市社会由不同的人群和利益集团所组成。适应城市社会的变迁，满足不同人群的需要及平衡不同利益集团的福利是城市规划实施所要发挥的作用。
2.2.3　使城市各项功能不断优化及保持动态平衡。城市的发展与更新是一个持续不断的过程，空间拓展要与交通设施的建设相匹配，建筑量的增加要与市政 基础设施的扩容相结合、居民生活水平的提高要与环境质量的改善相呼应，城市物质财富的积累要与城市人文氛围的优化相同步。这一切都有赖于通过城市规划的实 施来加以解决。
3　城市规划实施的机制
城市规划的实施，需要有一定的手段和作用力，即称之为城市规划实施的机制。从中外城市规划实施的经验看，城市规划实施的机制具有多角度、多层面、作用相互补充的特征。
3.1　城市规划实施的行政机制
3.1.1　城市规划实施与行政权力
对城市进行规划，实施规划管理，涉及对自然规律和社会规律的把握，因此，城市规划是一门科学性、技术性很强的学科。城市规划在实践中又表现为对资源的配 置，涉及社会各方面的利益关系，涉及资源开发利用的价值判断和对人们行为的规范。所以，现代城市规划又是城市社会发展过程中的一项重要的社会建制。无论是 对城市发展的有意识、有计划的主动行为，还是对无数项开发活动的被动控制，都必然联系到权威的存在及权力的应用。正如一位法国学者所指出的，“人们可以对 城市规划进行更深入的理论分析，但是为此必须同意将它作为权力行为来研究，以便理清政治管理的决策、意识形态和专业实践经验各个范畴之间的关系”。
纵观世界各国，城市的建设和管理均是城市政府的一项主要职能，城市规划无不与行政权力相联系。
3.1.2　城市规划实施与行政机制
由于城市规划主要是政府的行为，在城市规划的实施中，行政机制具有最基本的作用。我国宪法赋予了县以上地方各级人民政府依法管理本行政区的建设的权力。 城市规划法更是明确地授予了城市人民政府及其城市规划行政主管部门在组织编制、审批、实施城市规划方面的种种权力。所谓城市规划实施的行政机制，就是城市 人民政府及其城市规划行政主管部门依据宪法、法律和法规的授权，运用权威性的行政手段，采取命令、指示、规定、计划、标准、通知、许可等行政方式来实施城 市规划。
3.1.3　行政机制的法理基础
行政机制的基础在于政府机关享有的行政行为的羁束权限及自由裁量权限，即政府的行政行为 既有确定性、程序性的一面，又有可以审时度势，灵活应对客观事物的一面，可通过个案审定来作出决策，城市规划行政机构依法享有的羁束权限及自由裁量权限的 存在是规划实施的行政机制的法理依据。
3.1.4　行政机制有效的条件
行政机制发挥作用，产生应有的效力，需要有几个条件，主要为：
(1)法律、法规对行政程序和行政权限有明确、完整的授权，使行政行为有法可依、有章可循。
(2)行政管理事务的主体明确、行政机构的结构完整，有相应的行政决策、管理、执行、操作的层级，从而使行政管理真正落到实处。
(3)公民、法人和社会团体支持和服从国家行政机关的管理。在出现行政争议的时候，可以通过法定程序加以解决。
(4)有国家强制力为后盾，依法的行政行为是具有法律效果的行为，行政行为成立后，行政主体必须有权采取一定的手段，使行政行为的内容得到完全的实现。城市规划等具体行政行为虽是以规划行政主体的名义作出，但又是国家意志的体现，因此，需要有国家强制力为保障。
3.2　城市规划实施的财政机制
财政是国家为实现其职能，在参与社会产品分配和再分配过程中与各方面发生的经济关系。这种分配关系与一般的经济活动所体现的关系不同，它是以社会和国家 为主体，凭借政治、行政权力而进行的一种强制性分配。因此，也可以说，财政是关于利益分配和资源配置的行政权力和行为。
财政机制在城市规划实施中有着重要地位，表现为：
3.2.1　政府可以按城市规划的要求，通过公共财政的预算拨款，直接投资兴建某些重要的城市设施，特别是城市重大基础工程设施和大型公共建筑设施。
3.2.2　政府经必要的程序可发行财政债券来筹集城市建设资金，以加强城市建设。财政债券由国家财政担保和偿还。
3.2.3　政府可以通过税收杠杆来促进或限制某些投资和建设活动，以实现城市规划的目标。如开征建筑税、投资方向调节税，或免征部分房产开发项目的营 业税和交易契税等。前者是为了限制某些投资和建设活动，抑制过热的开发，后者是为了扩大房地产市场的需求，促进存量房产的消化。他们都与城市规划的实施有 关。
3.3　城市规划实施的法律机制
城市规划实施的法律机制与行政机制相衔接，但有不同的内涵。城市规划实施的法律机制体现为：
3.3.1　通过行政法律、法规的制定来为城市规划行政行为授权和提供实体性、程序性依据，从而为调节社会利益关系，维护经济、社会、环境的健全发展提 供法定依据。例如：《中华人民共和国城市规划法》规定：“县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门主管本行政区域内的城市规划工作。”《中华人民共和国 地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，县级以上的地方各级人民政府“执行国家经济和发展计划、预算，管理本行政区事业和财政、民政、公 安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作”；“领导所属各工作部门和下级人民政府的工作”。
3.3.2　公民、法人和社会团体为了 促使城市规划有效、合理地实施，为了维护自己的合法权利，可以依法对城市规划行政机关作出的具体行政行为提出行政诉讼。司法程序是城市规划实施中维护公 民、法人和社会团体利益的最后保障。《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政诉讼法》，以及《中华人民共和国城市规划法》赋予了公民、法人和 社会团体维护自己的合法权利的法定权力。
3.3.3　法律机制也是有效成立的行政行为的执行保障。例如，《中华人民共和国城市规划法》规定，受规划行政处罚的违法建设工程当事人在接到处罚通告后不申请复议，也不向人民法院起诉，又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
3.4　城市规划实施的经济机制
经济机制是指平等民事主体之间的民事关系，是以自愿等价交换为原则。城市规划实施中的经济机制是对行政机制、财政机制及法律机制的补充，是以市场为导向 的平等民事主体之间的行为。城市人民政府及其城市规划行政主管部门既是规划行政主体，同时又享有民事权力。城市规划实施中经济机制的引进，是政府部门主动 动用市场力量来促进城市规划目标的实现。
根据改革开放以来的实践，城市规划实施中经济机制主要表现为：
3.4.1　政府依法律规定及城市规划的控制条件有偿出让国有土地使用权，从而既实现了符合规划的物业开发，又可为城市建设筹得资金。
3.4.2　政府借贷，以解决实施城市规划的资金缺口。借贷是要还本付息的，所以是一种民事的经济关系。
3.4.3　城市基础设施使用的收费，包括各种附加费，通过有偿服务来筹集和归还基础设施的建设资金，并维持正常运转。从而使城市规划确定的基础设施建设得以实施。
3.4.4　通过出让某些城市基础设施的经营权来加快城市基础设施建设，包括有偿出让存量基础设施的经营权，以及采用BOT方式(即让非政府部门来投资建设，并在一定期限内经营某些城市设施，经营期满后再将有关设施交返给政府部门)。
3.5　城市规划实施的社会机制
城市规划实施的社会机制是指公民、法人和社会团体参与城市规划的制定和实施、服从城市规划、监督城市规划的实施的制度安排和作用力量。城市规划实施的社会机制体现为以下几个方面：
3.5.1　公众参与城市规划的制定，有了解情况反映意见的正常渠道。
3.5.2　人民政协等社会团体在制定城市规划和监督城市规划实施方面的有组织行为。
3.5.3　新闻媒体对城市规划制定和实施的报道和监督。
3.5.4　城市规划行政管理做到政务公开，并有健全的信访、申诉受理和复议机构及程序。
城市规划实施的社会机制在城市规划体系中具有不可替代的作用，需引起高度重视，尽快加以完善。
4　城市规划实施的原则
城市规划实施是在城市人民政府及其城市规划行政主管部门主导下的工作，因此，城市规划实施的原则主要是针对政府部门而言的行政原则。对于什么是城市规划实施的原则还需进一步研究，并经实践检验。但以下几条原则显然是城市规划行政中必须遵循的原则。
4.1　行政合法原则
行政法首要的和基本的原则是行政合法性原则，它是社会主义法制原则在行政管理中的体现和具体化。行政合法性原则的核心是依法行政，其主要内容是：
4.1.1　任何行政法律关系的主体都必须严格执行和遵守法律，在法定范围依照法律规定办事。
4.1.2　任何行政法律关系的主体都不能够享有不受行政法调节的特权，权利的享受和义务的免除都必须有明文的法律依据。
4.1.3　国家行政机关进行行政管理必须有明文法律依据，一般来说，一个国家的法律对行政机关行为的规定与行政相对人的规定不一样，对于行政机构来 说，只有法律规定能为的行为，才能为之，即“法无授权不得行、法有授权必须行”。而对于行政相对人来说，只要法律不禁止的行为都可以为之，只有法律明文禁 止的行为才不能为式。因为，行政权力是一种公共权力，它以影响公民的权益为特征。为了防止行政机关行使权力时侵犯公民的合法权益，就必须对行政权力的使用 范围加以设定。
4.1.4　任何违反行政法律规范的行为都是行政违法行为，它自发生之日起就不具有法律效力。一切行政违法主体和个人都必须承担相应的法律责任。
4.2　行政合理原则
如果说行政合法原则解决了行政机关行政行为合法性问题，那么行政合理原则的宗旨在于解决行政机关行政行为的合理性问题。这就是要求行政机关的行政行为在合法的范围之后还必须做到合理。
行政合理原则的具体要求是：行政机关在行使自由裁量权时，不仅应事实清楚，在法律、法规规定的条件和范围内作出行政决定，而且要求这种决定符合立法目的。
行政合理性原则的存在有其客观基础，行政行为固然应该合法，但是，任何法律的内容都是有限的。由于现代国家行政活动呈现多样性复杂性，特别是像城市规划 行政这类管理的专业性、技术性因素很多，立法机关没有可能来制定详尽的、周密的切实可行的法律规范。为了保证对国家有效管理，行政机关需要享有一定程度的 自由裁量权。行政机关需要有根据具体情况灵活应对复杂局面的行为选择权。此时，行政机关应在法定的原则指导下，在法律规定的幅度内，运用自由裁量权，采取 适当的措施或作出合适的决定。
赋予国家行政机关以自由裁量权，以便使国家行政机关将普遍性的法律、法规适用于具体的、个别的法律事实。但必须对自由裁量权利的使用加以必要控制。以防止泛用，所以在现代行政法制的发展中，普遍接受了行政合理的原则。
行政合理原则的具体要求是：行政主体的行政行为在合法的范围内还必须合理。例如，在具体的规划实施管理中，对开发强度的掌握是否达到法定的最高限、而对 日照间距是否采用许可的最低水平反映这一权衡。合理的具体要求是：行政行为要符合客观规律；行政行为要符合国家和人民的利益；行政行为要有充分的客观依 据；行政行为要符合正义和公正。
根据现代行政法的原则，不合理的行政行为属于不适当的行为，作出不合理行政行为的行政机关必须承担相应的法律责任。
4.3　行政效率原则
遵循依法行政的种种要求并不意味着可以降低行政效率。廉洁、高效是人民群众对政府的要求，提高行政效率是许多国家行政改革的基本目标。为追求效率，行政 管理机关一般都采用首长负责制。在法律规定的范围内决策，按法定的程序办事、遵守操作规则，将大大提高行政效率，有助于避免失误和不公，并可减少行政争 议。
4.4　行政统一原则
行政统一原则分为三项内容。
4.4.1　行政权统一
我国实行人民代表大会制度和权力分工原则，行政权由行政机关统一行使。
4.4.2　行政法制统一
行政法制的统一是指行政法律制度的统一。我国行政法律规范由多级主体制定。这就要求各级主体所制定的行政法律规范的内容要相互协调、衔接，不能相互抵触 和冲突；不同的主体制定不同效力等级的行政法律规范要遵守立法的内在等级秩序。此外，城市规划的建设管理要与已批准的城市规划相统一。
4.4.3　行政行为统一
行政权力的属性要求在行政机关内部要下级服从上级，地方服从中央。一个国家的管理是否有效，取决于它的行政行为是否统一。行政统一原则要求政府上下级之间要有良好的信息沟通渠道，要做到政令畅通、令行禁止，此外，公务员的行为要与行政机关一致。
4.5　行政公开原则
《中华人民共和国宪法》在总纲中规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事 业，管理社会事务。行政公开原则是社会主义民主与法制原则在行政法上的体现，我国行政公开的原则是：国家行政机关的各种职权行为除法律特别规定的外，应一 律向社会公开。具体要求为：
4.5.1　行政立法程序、行政决策程序、行政裁决程序和行政诉讼公开。
4.5.2　一切行政法规、规章和规范性文件必须向社会公开，未经公布者不能发生法律效力，更不能作为行政处理的依据。
4.5.3　国家行政机关及公务员在进行行政处理时，必须把处理的主体、处理的程序、处理的依据、处理的结果公开，接受相对人的监督，并告知相对人对不服处理的申诉或起诉的时限和方式。
4.5.4　行政相对人向行政主体了解有关的法律、法规、规章、政策时，行政主体有提供和解释的义务。
城市规划实施中的政务公开及公众参与的具体制度和程序，应本着行政公开的原则来制定。