关于控规强制性内容承载社会共识的思考

作者：孟 庆

关键词：控规 契约 社会共识公共政策

引言

控制性详细规划是国有土地使用权出让、开发和建设的前提和基础，是城乡规划主管部门做出规划行政许可、实施规划管理的直接依据。2008年1月1日起 施行的《城乡规划法》对控规的法律地位进一步明确和强化，在此形势下，控规指标如何体现城市规划所必须具备的法律严肃性——具有社会契约特征的“刚性”， 同时，面对高速发展和变化的社会环境，又具备相应的灵活性，这是一直以来困扰和影响控规实施的效果。控规如何承载社会共识，如何表达社会共识是值得我们思 考的问题。

1．相关概念的解析

1.1“契约”的定义

《辞海》对“契约”的解释是“证明出卖、租赁等关系的文书”，也就是对某种关系以文书方式进行证明。

美国《第二次契约法重述》中下了一个经典性的定义“所谓契约，是一个或一组承诺，法律对于契约的不履行给予救济或者在一定的意义上承认契约的履行为义 务。”在这里契约概念的基础是承诺---过去的意识表示行为。美国的契约专家麦克尼尔认为:“契约必然具有关于未来的合意的性质，从社会学的角度来看，所 谓契约，不过是有关规划将来交换的过程的当事人之间的各种关系和过程”[1]。

相对而言，“契约”在西方的落脚点在“承诺”“义务”、“关系和过程”，而在我国的落脚点在“关系的文书”。体现出明显的东西方差异。

1.2“社会契约”的定义

卢梭在《社会契约论中》，对社会契约的定义为“我们每个人都把自己的人身和全部力量共同置于普遍意志的最高领导之下，我们接收每个成员进入集体，作为 整体不可分割的一部分”[2]。这里所说的“普遍意志”是经过一定程序由社会成员共同认可的行为规范。社会契约是一种关系性契约，涉及一部分人和另一部分 人的关系。是不同利益和阶层间的协调和平衡的结果。

1.3“法律”的定义

《辞海》对法律的定义是“由立法机关制定、国家政权保证执行的行为规则。法律体现统治阶级的意志，是阶级专政的工具。”可以看出法律更多体现出规则性和工具性。

1.4 “政策属性”的解读

“规划”的规则属性或者说公共政策属性，是“规划”得以产生发展并将继续存在的基础。《辞海》对“政策”的解释是“国家或政党为实现一定时期的路线而 制定的行为准则”。代表着阶级、阶层的利益与意志，以权威形式标准化地规定在一定的历史时期内的行动原则、完成的明确任务、实行的工作方式、采取的一般步 骤和具体措施。规划具有公共政策属性在规划业界已初步达成共识。

1.5《辞海》对“强制”的解释

“强制”一词在《辞海》中的解释是“用政治或经济力量强迫”。

1.7《城乡规划法》、《城市规划编制办法》和《城市规划强制性内容暂行规定》对控规强制性内容的界定

2008年1月1日起施行的《中华人民共和国城乡规划法》对控规强制性内容没有具体界定。

2006年4月1日起施行的《城市规划编制办法》的第四十二条明确“控制性详细规划确定的各地块的主要用途、建筑密度、建筑高度、容积率、绿地率、基础设施和公共服务设施配套规定应当作为强制性内容”。

2002年8月29日建设部颁布《城市规划强制性内容暂行规定》第七条对城市详细规划的强制性内容作了明确表述：“1）规划地段各个地块的土地主要用 途；2）规划地段各个地块允许的建设总量；3）对特定地区地段规划允许的建设高度；4）规划地段各个地块的绿化率、公共绿地面积规定；5）规划地段基础设 施和公共服务设施配套建设的规定；6)历史文化保护区内重点保护地段的建设控制指标和规定，建设控制地区的建设控制指标。”

1.8 “社会契约”与控规强制性内容

从几个概念的分析看，“契约”强调的是当事人的承诺关系，“法律”和“政策”强调的是阶级工具，“社会契约”强调的阶层间利益的协调和平衡。明显可以 看出“社会契约”反映了更基本的社会价值取向，更多人的利益保障，具有理想主义的色彩，而不是强调牺牲一部分群体的利益保障另一部分人的利益。更符合和谐 社会建设，全面协调和可持续的发展观的要求，更符合城市规划行业追求公共利益最大化的价值目标。

但是，控规强制性内容是否应该具有社会契约属性，在多大程度上能够体现社会共同价值和“普遍意志”？规划成果要转变成为共同遵守的规则，成为共同的社会契约，是对规划编制者和规划管理者提出的更高更长远的要求，要达到这样的目标，还有很长的路要走。

从几个概念的关系看，笔者更愿意看成是“目标”和“手段”的关系。将“规划”的“社会契约”属性看成是目标，而将“规划”的政策和法律属性看成是手 段，可能会更加清楚。所以，应该将控规成果中具有“社会契约”特征的部分内容，作为强制性内容，通过“政策”和“法律”工具来保障实施。

2．控规强制性内容承载社会共识的效力层次

控规的强制性内容是规划编制和管理过程中必须用政治或经济力量强制实施的内容。从强制力的效力来源看存在以下效力层次：

2.1 社会契约效力层次

应将体现超阶层的“普遍意志”作为规划工作的基本出发点。“规划”不仅仅是技术、手段和政策，更是促进社会发展，反映社会价值取向和普遍共识，追求长 远目标和全体市民共同空间利益的行动纲领。在普遍存在资本强势主导空间发展的现实状态下，仅仅凭借规划师的良知开展工作是不够的。其中还存在“超契约性规 范”对各方意志表述的约束，主要包括“分配的正义、程序性正义、自由、平等以及人的尊严”、公共利益的维护等。控规社会契约层面的内容是基于人类良知和人 性的最高效力。例如对极限容积率和城市基本形态的共识就应该属于社会契约效力层次的控规内容。如果绝大多数人都认为是不合理的、难以容忍的，就应该纳入社 会契约的效力层次给予保障，有时不一定是显现的。

2.2 法律效力层次

《重庆市城乡规划条例》对控规强制性内容的界定属于法律效力层次的规定。《重庆市城乡规划条例》第十八条规定“规划区内的城镇建设用地应制定控制性详 细规划。控制性详细规划不得违反总体规划的强制性内容。制定控制性详细规划应包括地下空间的规划内容。” 第十九条规定“经依法批准的控制性详细规划中确定的土地用途、容积率、公共绿地面积、基础设施和公共服务设施配套规定等强制性内容不得擅自修改。”

2.3 规范与标准的效力层次

1989年4月1日起施行的《中华人民共和国标准化法》关于的强制性内容的规定在第七条明确规定：“国家标准、行业标准分为强制性标准和推荐性标准。 保障人体健康，人身、财产安全的标准和法律、行政法规规定强制执行的标准是强制性标准，其他标准是推荐性标准。省、自治区、直辖市标准化行政主管部门制定 的工业产品的安全、卫生要求的地方标准，在本行政区域内是强制性标准。”

2001年11月10日中国被接纳为世贸组织成员。这意味着中国必须遵守世贸规则，与国际接轨。WTO/TBT协定对技术法规的定义是：规定产品特性 与其有关的工艺和生产方法，包括应适用上位管理规定，并强制要求与其符合的文件。WTO/TBT协定对技术标准的定义是：由公认机构批准，供通用和反复使 用，为产品或相关加工和生产方法规定规则、指南或特性的非强制性文件。作为过渡我国将现行技术标准的部分内容作为强制性条款，与技术法规具有同等的法律效 力，已得到了世贸组织成员国的认可。

根据中规院城乡规划标准体系框架的分类标准，按标准的使用范围和共性程度分为三大层次：城乡规划专业基础标准、城乡规划通用标准、城乡规划专用标准。

2.3.1基础标准

基础标准指在城乡规划专业范围内作为作为其他标准的基础并普遍适用，具有广泛指导由于的名词术语、图形符号、计量单位、图形、基本分类、基本原则等的标准，为强制性标准。主要分为术语、分类与用地标准、分类与图形标准三大类。

2.3.2通用标准

通用标准是针对某一类标准化对象制订的覆盖面较大的共性标准，他是制订专用标准的依据，通用标准对于编制、管理、监督等不同的城乡规划工作，以及《城 乡规划法》和《城乡规划条例》提出的城镇体系规划-城市规划-镇规划-乡规划-村规划等不同规划层次中涉及到的最基本规划要求和最基本规划方法都应作出相 关规定。包括功能（各种功能用地）、设施（公用设施与公共服务设施）以及基本方法。通用标准大多应为强制性标准。城乡规划的多个专业的相关标准，大致分为 两大类，一类是与功能、设施有关的，另一类是与基本方法有关的。

2.3.3专用标准

专用标准是针对某一具体标准化对象或作为通用标准的补充、延伸制订的专项标准，它的覆盖面一般不大，主要规定各层次、各类具体规划种类的编制和专项规 划工作的技术要求，大多为非强制性标准，是推荐采用的标准。因此，专用标准属于鼓励标准化与技术创新相结合的层次，但某些规范和标准的强制性条款又是必须 遵守的。

2.4 规范性文件效力层次

在标准序列里面有一类被称为“指导性技术文件”的准标准，其效力来源于政府的规范性文件，依据政府行政力执行。根据《重庆市行政机关规范性文件审查登 记办法》（本小结内简称《办法》）（重庆市人民政府令第１６８号）的规定，涉及管理相对人权利、义务，具有普遍约束力并可反复适用的规定、办法、细则、决 定、通告等文件的审查、备案、登记、公布，可列入规范性文件。

1）内容和范围规定：

以下文件不作为规范性文件：为保障社会公共利益，依法采取应急、避险、交通管制等临时性行政措施制定的文件；部署工作，规范本机关、本系统内部工作的文件；会议纪要。

规范性文件中一般不得创设下列事项：行政许可；行政事业性收费；行政处罚；行政强制措施；基金；限制或者处分公民、法人或者其他组织的法定权益；法律、法规、规章规定之外的义务。

2）审查规定：

区县（自治县、市）人民政府制定的规范性文件、市政府工作部门制定的内容如涉及以上事项之一的，应执行登记审查程序。经本部门办公会议审议后，送市政府法制办公室登记审查，在市人民政府作出是否登记的决定前，市政府法制办公室应向市人民政府作出说明。

如内容不涉及以上事项之一的，应执行备案审查程序。符合本条规定的，市政府法制办公室应统一登记、备案编号，并书面通知制定机关。

3）发布规定：

《办法》“第十八条 市人民政府办公厅收到市政府法制办公室审查合格的规范性文件后，应统一登记编号，并在政府公众信息网和政府公报上发布。制定机关在得到统一编号后，亦可在其他新闻媒体上发布。

规范性文件应自发布之日起３０日后施行。确因特殊情况，不立即施行将有碍于规范性文件正确施行的，可自发布之日起施行。”

3. 对控规强制性内容的理解与表达

3.1控规强制性内容的理解

控规中的强制性内容一般应为刚性内容，主要规定“不许做什么”、“必须做什么”、“至少应该做什么”等。

我们认为刚性内容的界定应该从控制的本质出发，对涉及到公共利益保障、与基础设施承载力匹配的总量控制要求、城市各系统控制的内容应确定为刚性内容。笔者认为以下内容都应该纳入强制性内容进行控制：

（1）关于土地用途：用地分类应分至中类，公共服务设施和基础设施用地应分至小类，这就意味着公共服务设施和基础设施在小类之间是不能互换的，其它各类用地在小类之间是可以互换的。土地的兼容性在规划成果中应详细约定，比如：二类居住用地可以约定兼容10%的商业。

（2）关于容积率和公共绿地面积，所指向的内容是非常清晰的。

（3）关于基础设施和公共服务设施的配套规定，由于设计深度的不同，配套规定的范围也存在巨大的差别，有待进一步研究界定。

（4）关于“等”，应包括历史文化保护区内重点保护地段的建设控制指标和规定，建设控制地区的建设控制指标。还应该包括滨水景观节点和城市重要的公共景观廊道即重要视点的景观通廊等需要控制地区的建筑高度。

（5）关于形态分区，形态分区是规划反映社会共识重要途径，是控制城市建设总体容量和宜居水平的重要工具。

3.2国家重要法律对强制性内容的表达方式

如《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国城乡规划法》其法条的强制性程度是通过“用词”表达的，其强制性是由其法律地位所决定的，所有内容必须严格执行，一般用“应”和“须”表达需要强制性执行的内容。

3.3国家标准规范中的强制性内容表达

（1）以黑体字区别表达强制性内容

如《城市公共设施规划规范》中的9.0.1条款“社会福利设施规划用地指标应符合表9.0.1的规定。”相应地，该表格内容也为强制性内容。

社会福利设施规划用地指标

表9.0.1

小城市中等城市大城市

ⅠⅡⅢ

占中心城区规划用地比例（%）0.2-0.30.3-0.40.3-0.50.3-0.50.3-0.5

人均规划用地（M2/人）0.2-0.30.2-0.40.2-0.40.2-0.40.2-0.4



（2）在国标发布的公告当中明确强制性条款。

如《建设部关于发布国家标准〈城市公共设施规划规范〉的公告》中的表达“现批准《城市公共设施规划规范》为国家标准，编号为 GB50442－2008，自2008年7月1日起实施。其中，第1.0．5、3．0．1、5．0．1、5．0．3、6．0．1、7．0．2、 8．0．1、9．0．1、9．0．3条为强制性条文，必须严格执行。”

3.4《重庆市城乡总体规划（2007—2020）》中的强制性内容表达

《重庆市城乡总体规划（2007—2020）》其文本共有六章178条，其中强制性条款55条，以附录单列的形式来表达强制性内容。

3.5关于控规强制性内容表达的建议

3.4.1通过“用词”来表达规划内容执行的严格程度

例如《城市公共设施规划规范》的“用词说明”如下：

1为了便于在执行本规范条文时区别对待，对要求严格程度不同的用词说明如下：

1）表示很严格，非这样做不可的用词：

正面词采用“必须”；反面词采用“严禁”。

2）表示严格，在正常情况下均应这样做的用词：

正面词采用“应”；反面词采用“不应”或“不得”。

3）表示允许稍有选择，在条件许可时首先这样做的词：

正面词采用“宜”；反面词采用“不宜”；

表示有选择，在一定条件下可以这样做的，采用“可”。

2规范中指定应按其他有关标准、规范执行时，写法为：“应符合……的规定”或“应按……执行”。

3.4.2通过对部分条款以黑体字区别显示来表达强制性内容

即在控规文本当中，将强制性内容（包括文字和表格）以黑体字进行区别性表达。

3.4.3对控规图纸强制性内容的表达

（1）分析性图纸和现状图均不作为强制性内容，规划图中的强制性内容应当在分图图则当中以说明文字加以明确。

（2）图纸中的强制性内容与文本中的强制性内容应互为支撑。

结 语

控制性详细规划强制性内容是指需要政府行政强制力执行的控规内容，强制性内容针对不同区域会有所不同。基础设施和公共服务设施配套规定纳入强制性内容 管理，在范围和表达深度上还存在较大的分歧，需要深入研究。控规强制力的来源可分为标准、规范、法律、规章等不同，应该有不同的责任主体和执行主体，还需 要进一步明确。



[1] [美国] 麦克尼尔《新社会契约论》pⅡ页

[2] [法国] 让.雅克卢梭《社会契约论》p12页