试论我国城市土地使用兼容性规划与管理的完善
《城市规划汇刊》2001年 第3期 | 郑正 扈媛 同济大学建筑志城市规划学院 广州大学建筑系
城市土地使用兼容性规划与管理是我国城市控制性详细规划与城市建设用地管理工作中的一项重要内容。在社会主义市场经济条件下，由城市规划确定的每块城市土 地的使用性质，是根据城市用地的区位、规划用地布局与结构、交通组织等诸多因素综合考虑确定的，受城市社会经济发展以及城市生活活动需求所制约，也受到市 场供求调节机制的影响。由于对城市本身及其发展规律认识的局限与城市自身发展受众多外部因素影响而可能出现的不确定性，使得由预先编制的城市规划所确定的 某些城市土地使用性质，在之后的建设实施过程中，因某些因素的出现或改变而需要对某些地块的使用性质作出不同程度的改变与调整是完全正常的。为此，在编制 城市控制性详细规划时，在明确每块土地使用性质的同时，必须提供一种灵活性与宽容度。并要求城市规划管理部门在维护规划的原则性与严肃性的同时，要适应这 种对规划可能存在缺陷进行合理修正并符合市场调节需求的现实。这是城市土地使用兼容性规划与管理存在的主要原因。
应当说，我国城市规划理论与 实践对于城市土地使用兼容性规划及管理的研究还处在比较肤浅的阶段。绝大多数城市对于规划土地使用性质的变更主要依赖一种建设用地适建范围表或称土地使用 相容性表来进行管理操作。深圳市的做法较其他城市有所深化，在借鉴香港地区经验的基础上，不仅规定了各类用地兼容的通则，还对每个地块的相容性作出规定。 此外，还根据城市土地出让方式的不同，将由政府投资开发的用地，包括政府、团体、社区用地、居住配套设施用地、道路广场用地、绿地、对外交通用地、市政设 施用地等作为一类，与土地有偿使用进入市场运作开放的另一类用地，如住宅用地、商业性公共设施用地、工业用地、仓储用地等加以区分，并制定了相应的兼容性 规定。尽管如此，它仍然存在一些缺陷，未能考虑与兼容性相关的某些重要因素的影响。
土地使用兼容规划本身的不完善，难免给土地使用规划管理带 来了困难，也使某些开发商出于对自身经济利益的追求与少数行政领导的不恰当的干预，有可能迫使规划管理部门对规划的土地使用性质与开发强度作出不合理的改 动，使土地开发脱离了规划的有效控制，甚至使城市用地布局结构受到损害。一些城市中的公共设施用地、绿化用地被房地产开发所侵占的现象时有发生。因此，从 某种意义上讲，城市土地使用兼容性规划的不完善是我国城市控制性详细规划管理失控的重要技术原因之一。研究与完善城市土地使用兼容性规划管理，对于我国城 市规划理论与实践的必要性和现实意义是不言而喻的。
概念与相关影响因素
城市土地使用兼容性与“土地使用相容性”，“建设用地适建性” 三者涵义略有差异。本文用土地使用兼容性旨在涵盖后两种概念。它包括两方面涵义：其一是指不同土地使用性质在同一土地中共处的可能性，即表现为同一块城市 土地上多种性质综合使用的允许与否，反映不同土地使用性质之间亲和与矛盾的程度。就这个意义而言，也可以用“土地使用相容性”来替换；其二是指同一土地， 使用性质的多种选择与置换的可能性。表现为土地使用性质的“弹性”、“灵活性”与“适建性”。主要反映该用地周边环境对于该地块使用性质的约束关系。从本 质上讲，土地使用兼容性是既定的规划环境对个性用地的使用状况容纳与否的选择，用地性质只是一种表现方式而已。因此，土地使用兼容性衡量的标准是来自于土 地利用对环境带来潜在压力的大小以及环境所能承受的物质活动的容量。
土地使用兼容性是相对于一定时期的规划目标与环境标准而言的，随着规划目标以及环境条件的改变会相应发生变化，没有绝对的、脱离既定目标约束的兼容。
由上述对城市土地使用兼容性涵义及其衡量标准的理解，可以归纳出与其相关的影响因素如下：
城市用地布局与结构
由城市规划确立的城市用地布局结构，从总体上规定了城市用地的环境与特征。合理的城市用地布局结构保证了城市功能活动的高效、经济运转与城市环境的优 美、卫生与舒适。因此，维护城市用地布局结构的完整与稳定，自然成为判断城市土地使用兼容与否的重要条件之一。相兼容的土地使用首先必须是规划用地布局所 允许的，不能与之相矛盾，更不能因土地使用的变更导致城市用地布局结构的损害与破坏。目前，多数城市使用的土地使用适建性表所考虑的主要是用地个体与个体 或环境之间的兼容性问题，某些用地之间就其使用性质而言，相互之间并无尖锐矛盾，可以考虑适当兼容，但一旦数量较大，用地性质变更后，从较大范围分析，有 可能导致对城市用地布局结构的损害，显然是不可取的。例如以大量的将住宅开发来替换社会福利性的公共设施或公共绿地，将破坏居住人口的合理分布，使城市公 共设施与绿地不足，导致用地结构失衡。
公共服务设施与市政设施需求
不同性质的城市用地对城市公共服务设施以及市政设施的需求是不 同的。居住用地必须有相应数量的儿童教育、文化、医疗等公共服务设施与之配套；大型商业、文化娱乐、体育设施应有足够规模的公共停车场地及相应的周边道路 交通集散能力，而工业用地通常对供水、供电、供热等市政设施能力要求较高。按预先制定的城市规划，每个局部地区规划的公共设施、道路交通、市政设施容量是 一定的，其弹性也是有限度的。因用地性质更动及开发强度的改变，有可能会导致原规划地段的上述设施的供求失衡。因此，在判断土地使用兼容性时，不能不以城 市公共服务设施以及市政设施的供给影响来考虑决策。
用地性质与开发强度
用地性质是考虑土地使用兼容与否最基本的因素。两种不同性 质用地能否相容或置换，并对周边环境产生的影响被认为在允许的范围之内，是城市用地适建性表主要考虑的依据。有污染的工业用地与居住用地不能兼容是最容易 理解的例子。土地开发强度的大小对城市设施的负荷影响较大。以高强度开发置换低强度开发规划的用地，即使两者在使用性质上并无明显矛盾，也必须认真对待。 尤其是当这种置换到了相当量时，环境质量与交通、设施水平必将明显下降，显然是不允许的。不少城市在旧城改造中，片面考虑就地平衡而进行的高层高强度开 发，造成新的无法再改建的“混凝土森林”，使环境恶化，交通拥挤、设施不足，旧城历史文化特色丧失的做法，必须大声疾呼“赶快止步”！因此，为土地使用性 质置换导致开发强度的改变也是判断兼容与否的影响因素。
环境质量状况
环境质量状况是指各类用地自身对相容的用地与周围环境的影响 程度以及用地周围的环境质量水平。如两者之间以及与周围环境之间无尖锐矛盾，不影响各自正常的使用功能的，可视为兼容。这里所指的环境质量包括正常生产、 生活必需的生理环境与心理环境状况。前者为空气、水、声、光、热、卫生等的质量状况，后者则是指人们心理上对周边相邻环境状况所能否承受的程度。如，住宅 与墓地相邻，在中国人的观念里是难以接受的。上海市西宝兴路殡仪馆周围的住宅开发极少有人问津就是一个典型的例子。
城市空间形态与景观
优美和谐的城市空间形态与景观是每一个城市追求的建设目标。城市用地上每个建筑项目的外部形态及其形成的空间景观效果，都是一定区域城市整体形象的组成 部分。因用地性质及开发强度的更动有可能使该用地的建筑形态发生明显的变化，导致对所在地域建筑群体空间形态与景观的损害或破坏，是城市设计所不容的。这 一点对于城市中心区及重要地区，更显得重要。譬如在风景秀丽的杭州西湖，如果在玲珑秀美的宝俶塔附近，出现一幢高大的板式高层宾馆，宝俶塔就会变成“玩 具”。在世界闻名的园林风景城市杭州，对城市景观形象造成的破坏将是不可挽回的。在这种情况下，用地性质及开发强度的兼容与否就必须考虑较大地域城市景观 形象是否允许的问题。
兼容性规划与管理的完善
由上述分析可见，城市土地使用兼容性规划与管理是一项复杂的工作，受诸多相关因素所制 约，不是可以简单地通过一份“适建性表”来决策的。它应当是一个严密的制定兼容规划与认真细致决策的过程。规划部门需要从城市用地布局结构、环境容量、城 市景观等多个角度考虑，提出科学的、具有一定法律效力的决策原则和控制体系，深入细致的编制兼容性规划；管理部门在其行政权责范围内针对具体的开发性质要 求，根据决策原则与相关各控制指标体系来进行土地使用的兼容管理操作。
由于兼容性规划管理在实质上放宽了土地规划管理的决策幅度，并且要实行 动态管理与考虑区域平衡，从而增加了决策的难度。兼容规划管理将规划管理人员从一张规划用地平面图的执行者身份中解脱出来，成为土地使用规划主动的控制 者，使他们的工作成为真正意义上的土地使用管理。这就需要一个科学的可操作的兼容决策规则和具有良好素质的管理人才队伍以及有法律保障的行政执行体系。没 有上述条件，土地使用兼容规划管理就会落空，很可能会成为市场竞争中经济利益的牺牲品。
基于上述分析，我国城市土地使用兼容性规划与管理工作，建议从以下几方面进行完善：
深化充实土地使用兼容规划与管理的内容
在通常的土地使用兼容性(适建性)表中，有一种情况要求城市规划管理部门根据具体条件与规划要求确定是否允许土地使用兼容。它没有单一的明确的决策标 准，决策难度较大。正是这种情况，由于缺乏明确量化的决策依据，管理者较难准确作出科学的判断，以致随意性较大，很容易受某些利益驱使或权利所左右而决策 失误。这就需要深化、完善规划工作的内容与深度，包括制定科学的土地使用兼容性决策原则；量化评价决策标准与细化土地使用兼容规定。
补充制定土地使用兼容规划和管理的决策原则这些决策原则主要有：
(1)保持区域范围内规划用地布局结构的整体合理与稳定
局部用地性质变化的积累有可能导致城市规划用地整体布局结构的失衡。因此，在处理用地性质改变的案例时，要有全局、整体观点，要考虑这种改变对用地布局 结构产生的影响是否在允许的范围之内，它与其他已改变用地性质的地块总共积累的量，是否在总量调整所能承受的幅度之内。
(2)确保区域范围内人口分布、公共服务设施与市政设施容量与能力的平衡。
在进行土地使用兼容性规划与管理的决策过程中，必须以规划区内人口分布、公共服务设施及市政设施的容量、能力是否能维持在规划允许的变动幅度之内作为判 断可否兼容的重要原则。因居住用地的增减或住宅层数、容积率的提高而导致居住人口分布的较大变动，会使城市生活的各种需求，包括工作、学习、交通、医疗、 休憩、商业服务以及水电供应等均发生变化，而原规划的相关各设施的过剩或匮缺不足将导致人力、物力、财力资源的浪费，会严重影响城市生活的正常运行，这些 都是不希望发生的。
(3)保证相容用地的功能相互协调，维护周边地域的环境质量
这个原则通常都能得到考虑，土地使用适建性表也主要根据该原则制定。然而在进行土地使用兼容性规划管理的决策中，往往对具体土地案例的使用功能、开发规模与强度，对其建成使用后对周边环境可能产生的影响程度深入研究分析不够，仍有可能导致决策不当。
(4)符合城市设计原则要求，不影响城市景观形象优美和谐
在城市的重要地段，如城市中心区、主要干道、滨水区、历史文化保护区以及风景名胜区等，土地使用兼容的决策还必须考虑因用地性质及开发强度的改变是否会 与城市设计的原则要求相矛盾，是否会因此损害由城市设计构思的城市空间形态与景观的设计目标与要求。这个原则在通常的土地使用适建性表中是很难体现的，在 实际规划管理工作中也很少顾及。
量化规划区内的人口、用地结构与各种设施的允许浮动值以及环境兼容评价的标准
在控制性详细规划 中，不仅要根据城市总体规划与分区规划，确定规划区内用地布局结构、人口容量与分布以及公共服务设施、市政设施水平的总体目标，而且要提出他们允许变动的 幅度，包括用地平衡表中各类用地的比例、人口容量以及设施能力的允许浮动值。这些数值体现出城市规划的弹性是土地使用兼容规划与管理工作中用来进行宏观决 策的量化依据，有助于从区域范围控制变更用地性质的总量，可以使规划管理工作能够按照规划的既定目标实施动态平衡，保证兼容规划管理处于比较合理科学的状 态，而不使用一种过于机械呆板的计划控制或者是过于模糊、缺乏定量化标准的放任状态。
此外，对于各类用地、建筑物及其与环境之间可能产生的功能、心理、生理环境的影响，应鼓励大专院校、科研机构通过研究，制定可以量化的评价标准，提供给城市规划管理部门，作为对处理具体土地使用兼容案例的判断决策依据，也是必要的。
区分不同开发方式的用地，细化土地使用兼容规定
在土地使用兼容性规划与管理中，明确将公共开发、使用的土地同市场运作开发、具有房产投资盈利性质的土地使用区分开来。前者涉及全市或地区的整体公共利 益，改变土地使用性质必须从严管理控制。一般情况下，不得轻易许可兼容，改变土地使用性质。例如大型的社会福利型的公共服务设施、对外交通、城市公共绿 地、道路广场、市政设施、文化教育、科研等用地。即使发现原规划不合理或因城市发展变化需要进行调整，也必须十分慎重。除了作出相应的调整意见，包括如变 更规模或置换位置等对策外，尚需提交市政府、人大、城建委员会等重要部门讨论审定，才能批准兼容改变土地使用。而对后者，即居住、工业、商业服务娱乐等土 地批租、市场开发的用地，在用地布局结构、市政设施、人口容量等不受影响或影响在容许范围内的土地使用兼容变更，则可以灵活处理，以适应市场需求。其审批 管理的重点应放在对环境及开发强度的控制上。
细化土地使用兼容规定是由于我国的控制性详细规划用地规模往往较大，几个平方公里甚至数十平方公 里。且往往要求在较短时间内编制完成，以致对用地细分及各项控制指标的制定考虑不够细致深入。更没有考虑到每块用地在各自具体环境条件下的兼容性问题，而 用一份土地使用适建性表作为“包治百病”的“良方”，是很难解决所有问题的。为此，建议在控制性详细规划中，要根据规划地块的具体环境条件，补充对每个地 块的土地使用兼容性规定，包括与其兼容的土地性质、容积率、建筑密度、建筑限制高度、绿地率等指标允许的调整幅度。这样做，虽然会大大增加规划的复杂性和 工作量，但能促使规划设计人员从较大的地区范围、、多角度、比较深入细致地去研究控制指标制定的合理性与弹性，而不是按土地使用性质与一些指标控制的常用 值来轻易套用确定。这样做，也能给规划管理人员带来较好的可操作性。
实行动态的控制性详细规划与管理机制
城市是发展变化的。城市 规划必须根据它的发展与变化而不断作出相应的规划对策，不断地进行调整、修编。何况规划本身也总会有这样那样的不合理或不切实际之处。想以一份终极的规划 蓝图用上十多年、几十年，显然是行不通的。城市总体规划经若干年需要修编已为我国城市规划法所确认，而控制性详细规划的修订工作还没有明确的规定。事实 上，在城市控制性详细规划的管理实施中，因城市总体规划的修编调整及城市的发展变化、市场开发机制的影响等各种原因以及由土地使用兼容规划所导致的地块使 用性质变更是常有的事，这些变更累积到一定程度，就会影响地区规划总体目标的实现。为此，必须在实施一段时间后，及时按总体规划或分区规划的目标对控制性 详细规划进行修订。作为规划管理工作，则应当在实施管理的过程中，不断地对土地使用的变更情况进行记录、分析，定期检验、核查用地的结构、人口以及设施容 量需求，并同规划允许的范围值作对照。这样做不仅为土地使用的兼容规划与管理积累经验，也为下一次的控制性详细规划的修编完善提供依据。这是一个经常、持 续的动态规划管理过程，需要规划与管理人员付出更多的精力与劳动。而要做到这一点，目前我国许多城市现有的规划与管理人员的数量与素质必须有较大幅度的增 加与提高，不然是难以胜任如此经常、大量、复杂、细致的工作的。
提高城市规划与管理人员素质，规范城市土地使用兼容规划管理的法规制度
城市土地使用兼容性规划与管理工作的难度与复杂性，要求规划与管理人员必须具备良好的职业素质，无论是在理论基础、专业知识、分析综合解决问题的能力， 还是工作态度以及职业道德等方面都有较高的要求。以为控制性详细规划很容易编制，划划地块、定定坐标、列列表格、填填指标就大功告成；管理工作也只要凭这 些图表审批办事，无需进行深入分析的研究、慎重决策，显然是错误的。因为其中有关土地使用兼容性规划与管理的问题就不是一个单因素的只有是与非两种简单清 晰的判断问题。足够数量的具有良好素质的规划管理人员和他们进行认真负责地分析、研究、决策是非常重要的前提。没有这个条件，其它的所有措施都是枉然的。
建立与规范土地使用兼容规划与管理的法规制度是为了使该项难以精确判断决策，而且容易受经济利益或权利所左右影响的工作，建立一个法制保障。其内容包括 对于土地兼容性规划的审定、土地性质变更的申请、受理、审批程序、权限、监督、复议以及公众参与等制度条例，使该项工作不致受少数人意志与利益所左右。