小城镇规划应建立动态机制——对新时期小城镇规划的几点思考

作者 孙晓彤

2008年开始实施的《城乡规划法》强调了城乡统筹，并从规划体系上明确了镇规划的 法律地位。笔者多次参加了北京市的小城镇总体规划工作，从规划实践看，受“中国特色城镇化”、“新农村建设”的双轮驱动，我国小城镇规划建设成效明显，以 下是笔者对小城镇规划建设工作的几点新思考。

1.新时期下的小城镇总体规划

在市场经济条件下，小城镇的发展是政府、社会、企业相互协商、共同作用的结果，小城镇总体规划作为政府干预手段存在，代表的是政府立 场，必须有利于发挥政府在发展过程中的宏观调控；其次，规划的目的是通过创造良好的城镇环境和政策环境来提高城镇运作效率，吸引各种经济要素，提高城镇的 综合竞争力，实现城镇经济社会的持续协调发展。但在城镇建设主体日益多元化的趋势下，若不建立起共同的游戏规则和保障体系，期望总体规划实现对小城镇发展 建设的完全控制是不可能的。尤其是在市场经济条件下，发展的不确定性不断增加，要准确预见城镇的发展趋势也是比较困难的，这也正是小城镇总体规划必须进行 滚动调校、建立动态运作机制的根本原因。

2.小城镇规划要分别与垂直层面、水平层面的有关规划相互衔接与协调

从垂直层面看，小城镇规划首先要落实市、区两级上位规划所要求的定位、职能、规模、设施等内容，再着手解决镇自身的发展策略、产业布 局、空间安排等现实问题，这种自上而下逐层落实的规划可以达成整体的规划目标。这样留给小城镇自身发展的空间和弹性会比较小，小城镇应该把服务区域作为理 解出发点，积极把握融入区域发展，参与区域分工协作的合作机会，合理确定城镇空间结构和发展方向；其次宜对已执行的上版规划分生态环境、社会经济、结构规 模、土地利用、公共设施、交通建设、市政设施等系统按不同类别指标进行实施总结，捐出时间轴线上的空间发展状态、原因，在规划工作中有针对性地进行研究； 再次要结合区域的村庄体系规划对镇域村庄进行规划调整，如北京地区现有村庄规模小、分布密集且用地粗放的共同特征已成为小城镇节约型社会建设的突出制约性 因素。

从水平层面看，小城镇规划首先要与社会经济发展计划进行充分衔接；其次要结合土地利用规划，通过对基本农田、生态环境等重要领域的保 护和控制来维护小城镇发展的整体利益，减少市场运行的外部性，小城镇总体规划应在土地利用规划的整体框架内对城、乡发展进行统筹安排；再次应与近期建设规 划进行协调，提出规划近期实施对策以完善市场运行的公平环境和秩序，减少市场运行的交易成本。规划中应严格落实重大建设项目，对镇整体空间布局加以整合、 补充和完善，保证重大设施项目建设在公共投资方面能够形成合力。其他同类型规划都需要与小城镇规划进行统筹与协调。

3.实事求是地确定城镇化水平

小城镇的发展优势、资源状况各不相同，从北京地区的小城镇具体情况看有共性的地方，如自我发展能力较弱、保障体系不健全、产业化进展 缓慢、基础设施建设欠账多等等不足。打破城乡二元结构，有效引导城镇化健康发展，构筑城乡一体、统筹协调发展的格局，是我国建设小康社会的必然要求。但同 时我们也要看到北京市乃至全国的资源状况是不容乐观的，中国的社会经济发展的资源占用方面，相当于当今的发达国家。因此，应该实事求是地研究城镇化战略， 确定城镇化水平，使城镇空间布局和产业结构调整与当地的实际相适应。

4.发展思维方式从“大”到“高”的转型

在规划实践过程中笔者发现，一些小城镇与全国部分城市在建设上作“大”文章一样，在规划工作刚刚启动时，发展思路表现出过度的“激情 与雄心”，希望规划要有“大气魄、大手笔”，要充分满足建设用地的需求，要落实超标的道路、广场、设施等等。但应该注意的是粗放式的城市建设平面蔓延与扩 张是难以为继的，过度侵占耕地同时会产生严重的社会问题。所以目前，我国小城镇建设应该步入理性轨道，采取资源节约型的发展模式，因地制宜、循序渐进，走 “高密度、高效益”的城镇化发展道路，城市建设思维方式迈出从“大”到“高”转型的第一步。规划方案应表现为“产业集聚、布局集中、用地集约”。

我国地域辽阔，但自然三大区划和地貌三大阶梯造成了各城镇土地资源各不相同的状况，经济实力有强有弱、城乡差异有大有小、发展水平有高有低、文化背景有厚有薄。因此小城镇规划应分门别类、因势利导地确定不同发展思路，并凝结为不同的发展模式，制定不同的空间规划方案。