城市规划要处理好八个关系——改革开放30年的思考

(作者是中国城市规划学会副理事长，原建设部总规划师) 陈为邦

总结历史经验，有助于更好地谋划未来。改革开放以来的30年，是我国经济社会快速发展、人民生活发生巨大变化的30年，也是我国工业化和城镇化快速发展的 30年。回顾过去，城镇化快速健康发展，城乡面貌日新月异，建设事业结出了累累硕果。在这个过程中，作为重要的公共政策，城市建设和发展的“龙头”，城乡 规划发挥了不可替代的重要作用，积累了非常宝贵的历史经验。
近日，中国城市规划学会副理事长、原建设部总规划师陈为邦撰写了一篇文章，对改革开放30年城市规划的改革与发展作出了重要思考与系统梳理。我们期望有更多的规划界人士就此展开回顾思考与理性讨论。
改革开放已经30年，我国城市有了很大的发展，城市规划的改革和发展取得了很大成就。回顾过去，展望未来，对我国城市规划改革，需要有些比较系统的研究和思考。这里提出几点初步的想法，供大家参考。
处理好市场和规划的关系
改革，主要是改过去僵化的计划经济体制，建立充满活力的社会主义市场经济体制。改革需要处理好计划和市场的关系。邓小平同志南巡时指出“资本主义也有计 划”，“社会主义也有市场”，“计划和市场都是经济手段”。改革以前的城市规划是计划的延续和具体化。改革开放后，城市规划在体现市场规律的同时，逐步成 为国家调控城市发展的重要手段，通过对城市土地和空间资源的调控，促进城市合理发展，成效显著。
市场机制对我国城市的发展和繁荣起到了非常 重要的作用。可以说，没有市场经济的发展，就没有今天中国城市的巨大变化。但是，实践表明，在城市发展中，在许多方面，市场又是无力和缺位的，特别是在公 共物品的提供和公共利益的维护和发展上。今天，公共物品的缺乏，已经成为城市发展中重要的结构性矛盾。这就需要国家政府的行为，包括城市规划强有力的调控。因此，城市规划必须具有公共政策的属性。公共政策成为规划调控的出发点和归宿。总之，城市规划既要反映市场规律，更必须调控市场，更好地体现公共政策 属性，这是建设和谐社会的需要。
处理好发展和控制的关系
城镇化是国家现代化过程的必然。积极稳妥地推进城镇化，指导思想 上应当积极，而步伐应当稳妥，就是有控制地发展。过去国家在总体上控制城市发展，现在是协调发展的方针。在今后相当长的时期，我国城市仍然处在发展的历史 阶段。但城镇化的速度和规模应以经济发展为基础，需要和经济社会发展相协调。必须防止脱离实际追求城市发展的速度和建设规模。对超过实际条件的发展需求应 当控制。城镇化是经济社会结构的深刻转变，是长期的历史过程。对我们这样的13亿人口大国的城镇化的艰巨性和长期性，需要有充分的估计和清醒的认识。
处理好发展环境和人居环境的关系
科学发展，以人为本，需要不断改善发展环境和人居环境。发展环境和人居环境二者密切不可分割。城市规划需要研究并协调二者的关系。
中国是发展中国家，发展是第一要务。不断改善发展环境是国家全局的迫切需要。从发展环境看，首先又是经济，但是经济发展需要走新路，必须发展循环经济和清洁生产，走新型工业化道路等。城市规划必须为发展服务。
人居环境主要涉及生态环境、建筑、风景园林、房地产、文教卫以及其他方面。从软环境看，涉及经济、法律和社会。改善人居环境则是城市规划的本职。
发展的目的是不断改善人居环境，提高民众的生活品质。发展环境又是人居环境的基础，比如就业等。
规划建设好两个环境，并使其协调，需要城市规划的统筹兼顾，更需要完善社会主义市场经济体制和加强法制。
处理发展和资源环境约束的关系
我国正处在城镇化加速发展的时期，城市的大规模建设和人口增长还在继续，城市数量和规模的增长还在继续，但是，国家的人均资源短缺和生态环境的脆弱已经成为城市发展的硬约束。
国家可利用土地的紧缺，保护耕地的严格要求，水源不足和能源供应的紧张，生态环境形势的严峻，所有这些，都规定了我国城市发展必须走资源节约型和环境友好型道路。
认真研究和建立科学的、切合我国实际情况的、有利于可持续发展的有关政策、法规、规范和标准，是严重和艰巨的任务。
    处理好经济社会发展和文化发展的关系
在21世纪，经济发展的趋势是全球一体化，而文化发展则是多元化。文化的发展将成为国家发展非常重要的因素。文化产业已经成为经济发展的重要内容。
城市是文化中心。城市文化特色和文化水平已经成为城市非常重要的发展环境和人居环境要素。
在现代化和城镇化的快速发展过程中，特别需要认真保护历史文化遗产和民族地方特色。现代化本身就包含了对历史文化的尊重和发扬。
在坚持对外开放和适度包容外来建筑文化的同时，必须大力发展自己民族的建筑文化，努力发展新时期的中国特色的建筑文化和城市文化。
处理好城市和乡村的关系
城乡二元化结构的存在，是我国发展中许多问题的根源，必须通过改革和城镇化的发展逐步解决。《城乡规划法》的公布实行，是历史性的进步。城市要支持乡 村，工业要反哺农业，城市和乡村必须统筹规划，协调发展。在中国，城乡的区别和差距是长期客观存在，区别城乡是解决城乡分割的需要。建制市和建制镇属于城 的范畴，乡、集镇和村庄属于乡。由于城乡差别的实际存在，对城和乡在规划中采取不同的政策和措施也应当是现实的要求。大力加强各个层次的城镇体系和村庄体 系规划，积极促进城乡公共服务的均质化，则是重要和长期的任务。
   处理好中央和地方的关系
中央政府和地方政府都是城市规划 的主体，在城市规划政策方面总体上是一致的。中央政府主要着眼于全国的宏观调控，而地方城市政府则是具体规划本地城市的发展和规划实施管理。在城市规划工 作中，需要认真对待和处理中央和地方的关系。地方城市需要服从国家全局的要求，认真贯彻国家的有关方针政策；国家则需要充分考虑地方城市的实际需要。从发 展趋势看，国家可能需要逐步给地方和城市政府更多的权力。由于我国各地条件的巨大差异，国家政策的区别对待也需要加强。
处理好政策和法制的关系
市场经济条件下城市规划的制定和实施必须严格实行法制化。
城市规划关系城市发展全局，是综合性的工作，核心是城市土地利用和建设活动的安排，需要有关专业规划的配合。城市规划的这种综合性，需要国家政策的支撑，更需要国家法制的保证。
城市规划的公共政策和管理制度，在发展到一定程度后，需要及时上升为法律法规。
对城市规划实施的主体和客体，同时需要法律的制约和监督。坚决防止任何破坏规划的行为。严格防止规划实施的随意性。城市规划部门应当接受监督。
各级领导的规划行为必须尊重和遵守规划法律和法规。城市规划决策民主化和科学化取决于政治体制的改革。
继续解放思想，坚持改革开放，坚持实事求是，坚持科学发展观，把我国城市规划提高到新的高度，是时代的要求。
让我们继续共同努力！