城乡统筹发展背景下的新农村规划体系构建初探——以武汉市为例

黄晓芳 张晓达

[摘 要]针对城乡统筹发展背景下的新农村规划体系的构建，以武汉市为例，分析了当前新农村规划所面临的一些问题，提出与城镇规划相对应、与新农村规划管理相适应的新农村规划体系，即“一条主线、多项支撑”的规划体系，从而促进新农村规划的规范化、常态化和法制化。

[关键词]城乡规划 新农村 规划体系

自《城乡规划法》颁布以来，“乡”规划被提升到了与“城”规划同样重要的地位。由于历史原因我国规划工作的重点一直放在了城镇规划上，经过若干年的实践已形成了一套相对完善的规划主干体系，即“总体规划-分区规划-控制性详细规划”。 通过各层次规划的协调，逐步落实了城市总体规划的相关要求，有效指导了城镇的有序发展。近几年来，中央和地方各级政府不断加大新农村建设力度，广大农村地 区的规划逐步得到重视，虽然已有的这些新农村规划在一定程度上对新农村建设起到了一定的指导作用，但由于缺乏全局性、系统性的考虑，难免存在局限性，在规 划实施过程中也出现了一些难以协调的矛盾。因此如何在农村地区构建思路清晰且行之有效的规划体系，确保新农村规划的逻辑性、科学性和可操作性，从而保障新 农村建设的稳步推进是当前新农村规划建设面临的主要问题。

1 当前新农村规划存在的主要问题

1.1 新农村规划重点轻面，缺少区域统筹

长期以来，大多数农村地区的规划得不到足够重视，面对“突如其来”的新农村建设，规划任务十分繁重。由于农村地区点多面广，历史遗留问题较多，新农村建设难以全面展开，大多数地区都是采取突出重点、以点带面的办法，即以县或镇为单位选取几个典型村开展示范建设活动。以武汉市为例，为使农民增收致富、改善农村环境，2005年，武汉市开始实施“家园建设行动计划”，计划每年选取部分建制村作为“创建村”，开展“四通四改一化一场一室”（即路通、水通、电通、信息网络通，改水、改厕、改圈、改垃圾堆放形式，绿化，建设集稻场、文化活动场等于一体的村多用途活动场，建设集村“两委会”工作室、村卫生室、村民活动室等于一体的村多用途活动室）等11大项24小 项建设工作。为了指导村庄建设，各个村开始编制村庄建设规划，以指导具体的建设。由于规划具有很强的针对性，在规划中只能就村论村，将建设重点放在了最急 需建设项目的布局安排上，因此难以对相邻地区的建设进行协调，更不能对区域性的农村各类设施建设作出统筹安排。在新农村建设过程中，由于村庄规划缺少宏观 统筹，造成了很多不必要的浪费，如某市曾将村庄集中迁并点选定在规划好的高速铁路线上，导致村庄建设不久就因高速铁路的建设而被迫拆迁，造成了资源的严重 浪费，从而阻碍了该市农村经济的发展。

1.2 新农村规划重村庄建设轻产业发展，难以兼顾长远发展

新农村规划不仅仅是单一的村庄建设，它还涉及农村地区空间系统的变迁、农村与城镇之间的相互作用、农村的产业发展等现实问题。一些地方从自身理解的“规划”出发，把本应全盘考虑、综合协调的规划活动变成了拆旧房、建新房、修马路、铺管子等简单的建设行为，而对长期影响农村地区的农田水利生产设施、现代农业的建设和发展等问题没有给予足够的重视导致农村建设无法健康、持续的发展，使规划实施缺乏后劲，规划效果大打折扣。

1.3 新农村规划大多自下而上地开展，缺少系统的上位规划的指导

新农村规划大多是自下而上开展的，村庄建设规划的编制往往是从新农村建设示范村试点开始，后来随着新农村建设层面的扩大，才开始编制镇域或县市域的村镇体系规划。这种自下而上的规划编制方式是对新农村规划中存在的诸如缺乏上位规划指导等问题的一种被动补救，而非主动应对。2005年武汉市开始实施“家园建设行动计划”，对先行实施建设的村进行村庄建设规划编制，编制过程中对哪些村庄予以保留，哪些予以集并等问题缺少上位规划的指导。2007年武汉全市各镇(乡)组织编制镇(乡)域村庄布局规划，但同样在规划中缺少上位规划的指导。随后武汉市又组织开展全市区新农村建设空间规划，对全市农村地区的公共服务设施、基础设施、村镇布局、人口的统筹等系统性、全局性的问题进行统筹安排解决新农村规划系统性不足问题。

1.4 新农村规划的实施机制尚未确立，上位规划的编制缺乏主动性

《城乡规划法》虽然明确了乡规划和村规划，但对编制规划的地域划定权是否必须赋予地方政府没有做出明确规定。此外，对区域协调性质的“县(市)域村镇体系规划”及“镇(乡)域村庄体系规划，《城乡规划法》没有规定进行单独编制，只是将这两个规划作为县城(城市)总 体规划或镇总体规划中的一个章节内容，令其缺乏具体的条款说明，且相应的管理权限也不清晰。因此规划行政主管部门往往难以实施统一的管理和综合协调，对在 协调范畴内属于县域镇村体系规划的区域建设行为及各类资源的保护也心有余而力不足。目前许多地方都在开展县域村镇体系规划和镇域村庄布局规划的编制工作， 虽然对编制县域镇村体系规划和镇(乡)域村庄体系规划的实施效果比较担忧，但一些地方仍在努力探索解决其实施问题的方法，对解决新农村规划尤其是县域村镇体系规划和镇域村庄布局规划的实施保障机制，开展的相关编制工作十分关心。

2 构建基于城乡一体的新农村规划体系

2.1 应将新农村规划纳入城乡一体的规划体系中

《城乡规划法》的实施为乡规划、村规划纳入城乡一体的规划体系提供了法律依据。目前新农村规划的实践仍处在探索阶段：①在《城乡规划法》中城、镇、乡、村规划依然是单独编制，没有实质性的融合乡、村规划，如何纳入城乡一体化的规划体系中，也没有权威结论；②从农村地区的建设与管理角度看，由于规划依据的缺失，农村地区的建设和管理必须以法律为依据编制并审批新农村规划；③从 城镇化发展的整体高度看，为解决农村地区的落后问题，营造其良好的生活环境，必然要系统地研究农村地区的产业发展问题、资源问题、人口问题、公共服务设施 和基础设施布局问题。因此将新农村规划纳入城乡一体化的规划体系中是十分必要和紧迫的，这有利于发挥城乡规划在城乡经济社会发展一体化过程中的基础性作 用，更好地保障新农村建设工作的有序开展。

2.2 完善新农村规划的主干体系

一般来说，各地在编制新农村规划时，普遍缺乏完善的法定规划体系，导致新农村规划上位规划依据不足，与相邻城镇、村庄之间也缺乏必要的协调等问题。因此，在完善新农村规划体系的同时，如何解决村庄规划的上位依据不足是极为关键的问题。

在新农村规划编制过程中，应该从区域的角度出发，对相关村镇进行系统的分析研究，提出一定区域范围内村镇协调发展的原则和目标，确定各村镇发展的重点和相关控制引导指标，从而指导村庄规划的编制。英国在制定“西南英格兰乡村规划”时就分区域(市域)、次区域(分区)、当地层面3个层次进行编制。前两个层次尤其是第2个层次通过因地制宜地分析不同乡村地区的功能差异、面临问题和发展趋势，提出各区域发展的模式与目标，以便对当地层次规划进行正确引导。

武汉市作为我国特大城市，其农村地区的规划参考了英国村庄规划这一模式。武汉城市总体规划将市域分为都市发展区和农业生态区两个发展功能不同的区域。其中农业生态区约6000km2，是全市新农村建设的空间载体。针对这一地区的发展要求，武汉市相关部门组织编制了“武汉市新农村建设空间规划”(图1)， 包括重点研究武汉市远城区的新农村建设和发展，确定人口、控制用地指标，构建合理的城乡体系结构，确定城乡空间的发展布局，提出城乡各类资源综合利用与产 业分区，制定生态环境保护框架，对全市远城区的公共服务设施、市政基础设施进行统筹安排，实现城乡统筹发展。以此为基础，各区根据全市新农村建设空间规划 分别编制“新农村建设空间分区规划”(图2)，进一步明确各个区内的村镇体系结构，提出村庄布局的基本原则、产业发展与产业布局原则、各类设施的布局原则，实现基础设施向农村延伸和社会服务事业向农村覆盖。随后，各镇(乡)开始编制镇(乡)域村庄布局规划，重点是对镇(乡)域 内村庄的集并整合、中心村的选址与建设村的产业发展培育和选择，以及相关基础设施和公共服务设施的设置与共享作出统筹安排。此后，在此基础上还开展了村庄 建设规划，直接指导村庄的各项建设，这样就形成了一套完善的自上而下的新农村规划编制体系，从而避免了编制单一村庄规划所面临的问题。

对一般县(市)来说由于其地域范围相对小于地级市的范围，故可以通过编制县(市)村镇体系规划来代替上述新农村建设空间规划，在此基础上，编制镇(乡)域村庄布局规划和村庄建设规划，从而组成一个序列完整、层次分明、结构严密的新农村法定规划体系。

2.3 重视新农村规划的支撑规划体系

在 新农村规划编制体系中，除了要完善主干体系外，还应重视以专项规划为基础的支撑规划体系。针对不同农村地区的实际情况，还可以就道路交通、农田水利建设、 历史名村保护、市政设施、公共服务设施建设等进行相关专项规划的编制，这些专项规划将对新农村规划主干体系进行有效支撑，形成“一条主线、多项支撑”的新体系。这种支撑体系可以贯穿新农村规划的不同层次，如市级层面、县级(区级)层面、镇级层面等层次。以交通专项规划编制为例，武汉市既编制了全市道路交通规划，又编制了区级的综合交通规划。此外针对中小型水利建设，武汉市还开展了具体的水利建设规划的编制工作，这些专项规划是对不同层面的新农村规划的支撑和保障(图3)。

3 新农村规划应重点关注的几个问题

3.1 加强对新农村规划特点的研究，客观对待新农村规划的指标

城 乡一体化发展不等同于城乡一样化发展，应客观认识农村规划与城镇规划的差别。城镇与农村是两种不同的空间状态，无论是产业发展，还是生活方式都有明显的不 同，功能定位的差异也是客观存在的。城镇是以非农业生产为主，是经济增长和财富聚集的中心，而农村以农业为主，是生态安全的重要屏障。因此，在因地制宜的 基础上，应对用地等相关规划指标的认识实行区别对待，不能一味地追求“准城镇”的建设而忽视农村地区固有的特质。

3.2 注重新农村规划的编制方法，做好相关规划内容的衔接

目前，我国规划的形式多样、种类繁多，如社会经济发展规划、城乡规划、土地利用规划、行业规划等。虽然规划编制的主体都是各级政府，但由于规划性质的不同，各个部门又对相关规划进行具体组织，分别编制。尽管对规划割裂的弊端已有认识，但从大区域来看，谈“统一规划”还为时过早，因此应加强对规划的协调，统筹好备类规划内容。

对 于以村庄建设规划为主的新农村规划，在规划统筹方面存在一定的优势：一是村庄建设规划的编制单元相对较小，规划面积不大，其规划内容包括各类区域规划、专 业规划等，具有较强的综合性，是指导各类建设活动的规划，与城镇规划中的详细规划类似；二是农村发展要素相对简单，规划内容也相对简要，因此与其他相关规 划内容比较，统筹起来较易形成相对综合的成果。总之，新农村规划能够在规划方法和规划成果的内容深度上形成综合性的规划特点。

3.3 重视新农村规划的法律地位，完善规划审批程序

新农村规划是以村为空间单元进行编制的，尽管村是村民自治的组织形式，但考虑到村的规划技术特征和村组织的人力、财力状况，相关规划法规定村庄规划由镇(乡)政府组织编制，报县(市)政府审批。目前多数镇(乡)机构中的“七站八所”里没有规划管理机构，县(市)级规划行政主管部门的传统管理范围又没有涉及农村地区，导致规划实施失效。因此，具有立法权的各级政府出台规划条例，对村规划的编制、审批、实施、监管等程序做出规定，有利于新农村规划走向规范化、常态化和法制化。

4 结语

为避免新农村规划出现就村论村的局限性，建立一套完善的新农村规划体系是十分必要的。概括来说新农村规划体系由“一条主线、多项支撑”组成。其中“一条主线”是由市、区新农村空间规划(或市域、区域镇村体系规划)、镇域村庄布局规划、村庄建设规划组成的新农村规划主线，由宏观、中观、微观等不同层次的规划新形成的，一套完善的规划体系；“多项支撑”是指通过各类专项规划、相关研究、标准制定等规划工作进行协调，保障新农村规划的系统性和科学性。将新农村建设纳入城乡统筹发展的大局中考虑，并从城镇化发展的整体高度来思考和推进，只有建立完善的新农村规划体系，才能保障规划的合理性和可操作性。

参考文献

[1]胡娟，朱喜钢.西南英格兰乡村规划对我国城乡统筹规划的启示[J].城市问题.2006，(3):94-97.

[2]吴之凌，汪勰.新时期武汉城乡规划体系改革的思考与探索[J].规划师，2009，(5):51-54.

[3]王飞.构建城乡—体、统筹协调、科学民主的城乡规划体系[J].北京规划建设，2009，(4)31-34.

作者简介

黄晓芳，武汉市规划设计研究院，教授级高级规划师

张晓达，武汉市规划设计研究院副院长，高级工程师