武汉与澳门城市规划体系比较研究
刘奇志      朱志兵

[摘   要]从规划法律法规体系、行政体系、运作体系等3个方面，对武汉与澳门城市规划体系进行了比较研究，并对构建完善的城市规划体系进行了探讨，以供其他城市参考。
[关键词]城市规划   体系   武汉   澳门
澳门特别行政区回归祖国10年来，澳门的本地居民及外来游客都以较快速度增长，在促进经济、社会发展的同时也给地小人多的澳门带来了较大的环境压力。澳门 特区政府为完善澳门城市规划工作，专门组织了政府城市规划内部研究小组从法制、体制及机制3方面入手，对澳门现有城市规划体系进行了针对性的研究分析，并 与中国城市规划学会联合举办了“澳门城市规划与公共政策研讨会”。
笔者应邀参加了此次研讨会，结合武汉市城市规划体系建设的经验、教训，就武汉与澳门在两种不同体制下的城市规划体系进行了比较分析，供业内同行参考。

1  武汉与澳门城市发展及规划概况
1.1  武汉
武汉又名“江城”，市区由隔江鼎立的武昌、汉口、汉阳三部分组成，通称“武汉三镇”。作为一座具有3500年历史的文化古城，自商至唐宋、明清，江南的武 昌城与江北的汉阳城一直为州府县治所，城市格局始终遵循传统的中国封建城池方形棋盘式街巷布局的规划原则，真正采用现代城市规划理论指导城市建设的历史则 主要在近100多年，大致可分为3个时期:
(1)民族资本主义时期(1861-1949)。汉口开埠(1861年)后，英、俄、法、德、日等5国在汉口设立租界，建筑和市政设施均按照西方城市建设 模式进行，此为武汉近代规划建设的开端。19世纪90年代，湖广总督张之洞在武汉大兴洋务，引进了西方近代城市规划中有关工业区。铁路、港口、码头、公共 建筑等详细设计与建筑风格。辛亥革命(1911年)后，孙中山提出将武汉建设成近代工商业大城市，规模“略如纽约，伦敦之大”，指引了武汉近半个世纪的规 划和建设。
(2)社会主义计划经济时期(1949-1978)。1950年代，先后开展了1953年、1954年、1956年、1959年等4次城市总体规划。前3 次主要围绕第一个五年计划，武汉作为国家重点建设地区之一，根据中央和地方一批重点项目安排对城市规划作出相应调整与充实完善。1959年重新编制的《武 汉市城市建设规划(修正草案)》，奠定了城市发展的基本格局，保证了武汉在其后20余年间的城市建设在城市规划指导下实施。
(3)社会主义市场经济时期(1978-今)。1979年，武汉市城市规划管理局正式成立，1980年代中期又在各城区建立规划土地分局，城市规划逐步进 入不断完善的新阶段。为应对改革开放的要求，强化区域性设施建设和服务职能布局，武汉市先后组织编制了《武汉市城市总体规划》(1982年)，《武汉市城 市总体规划修订方案》(1988年)，仍将工业发展确定为城市工作的重点，城市空间从沿江转向沿重要干道展开，形成了组团式城市布局。1990年代又编制 了《武汉市城市总体规划(1996-2020)》，吸收了西方经典的“花园城市”理论，构建了“主城+卫星城”的城镇发展模式。进入新世纪，武汉自 2004年开始编制新一轮《武汉城市总体规划(2006-2020)》，首次将规划范围扩展到全市域，确定了总面积3261km2的都市发展区，规划了 “以主城为核、多轴多心”的开放式空间结构。为了及时深化落实城市总体规划，武汉市开展了都市发展区分区规划和控制性详细规划编制工作，目前基本实现了市 域城镇体系全覆盖，都市发展区分区规划全覆盖、主城区控制性详细规划全覆盖。
1.2  澳门
澳门位于我国东南沿海珠江口西岸，一直是中西文化融和共存的地方，经过400多年的历史变迁，已由一个普通的半岛渔村发展成为国际贸易港口的自治城市。澳 门由澳门半岛和凼仔岛、路环岛两个离岛所组成，面积比较狭小，经过100多年的填海造地，至2007年底陆地总面积(包括填海面积)达到29.2km2。 澳门曾是葡萄牙的殖民地，从1557年开埠一直到20世纪后半叶都承袭葡萄牙的规划法规和政策，其规划发展深受葡萄牙规划制度的影响，足足比中国其他殖民 城市提前了近300年。同时，由于葡萄牙的国际地位和影响，澳门没有受到第二次世界大战和外国侵略战争的冲击，城市规划发展不像内陆大多数城市那样具有跳 跃式发展特性，城市建设始终稳步向前发展。因而，虽然澳门从主权上已经归属于中国，但其城市发展历程的特殊性使得它从属于世界城市史的范畴。
根据澳门近现代城市规划活动及其历史发展特点，澳门近现代城市规划历程可以划分为4个时期:
(1)天主教城，城市规划的萌芽期(1557-1840)。明朝廷官方同意葡萄牙人入居澳门，开始了葡萄牙人在澳门进行城市规划的萌芽期。
(2)殖民开发，城市改造与扩张规划时期(1840-1911)。通过填海造地以及入侵华人村落。葡萄牙人逐步对澳门行使完全主权并进行整体规划。
(3)制定法规，城市规划制度完善时期(1911-1974)。澳门政府制定了一系列法令制度。1963年从葡萄牙延伸适用于澳门地区的《都市建筑总章程》。可以说是葡萄牙建筑规章的本地化产物，它使得建筑质量立法化，这部法规经过不断修订一直沿用至今。
(4)自治规划，城市规划的本地化发展时期(1974-今)。政府机构逐步独立与自治，制定系列本地化的城市规划。1980年澳门自行制定了《土地法》， 标志着澳门城市规划踏入了法律本地化的发展时期。随着澳门城市规划法令本地化的展开，1976年澳门政府通过了第一部历史建筑保护法，并创立了澳门遗产保 护委员会，1981年建立路环完全保护区，1984年通过了《保护建筑、风景和文化遗产的法律规定》。1986年，澳葡政府完成了《澳门地区指导性规划指 引》，将澳门分成21个规划分区，基本实现了分区规划的全覆盖。随着澳门城市的不断发展，除早期的《土地法》和《都市建筑总章程》外，一些协助城市规划编 制实施，以不同形式出现的法律法规、法令、训令和内部行政指引等亦相继推出。澳门回归后，特区政府曾经提出未来20年澳门新城区规划的初步研究方案。并陆 续展开旧城更新和改造计划，旨在改善澳门居民的生活质量。改善澳门的投资与旅游环境，为澳门的可持续发展寻求更大的空间。

2  武汉与澳门城市规划体系比较
2.1  城市规划法律法规体系比较
根据《中华人民共和国城乡规划法》等国家、省级层面的法律、法规，武汉市制定和颁布了《武汉市城市规划条例》等约40项地方性规划法规。管理规定和技术规程，初步建立了“主干法-专项法-相关法-规范标准”的4级规划法规体系框架。
其中，《武汉市城市规划条例》为主干法；专项法包括《武汉市湖泊保护条例》、《武汉市城市绿化条例》、《武汉市旧城风貌区和优秀历史建筑保护管理办法》、 《武汉市城市建筑规划管理技术规定》、《武汉市城市建筑色彩管理规定》等；相关法规有《武汉市环境保护条例》、《武汉市文物保护若干规定》、《武汉市土地 登记管理办法》、《武汉市土地储备管理办法》、《武汉市土地交易管理办法》等；相关规范、技术标准有《武汉市主城区建设强度技术规定(试行)》。《关于加 强中心城区湖边。山边、江边建筑规划管理的若干规定》、《武汉城市建筑色彩技术导则》等。
澳门在规划法规上，早期源自葡萄牙城市规划法规体系，以各分区的规划作为城市规划编制及审批的主要依据。目前，澳门的城市规划法律体系主要由与城市规划活 动相关的各种专门单行法律法规及行政指引所构成，如《都市建筑总章程》、《土地法》、《防火安全规章》、《澳门地区指导性规划指引》和一系列行政指引等 (表1)。
2.2  城市规划运作体系比较
2.2.1  规划编制体系
武汉在新一轮城市总体规划编制完成后，于2007年启动了主城和新城组群分区规划编制工作，2008年又以分区规划为基础，全面开展了控制性详细规划导则 和细则的编制，基本建立了以“总体规划-分区规划-控制性详细规划”等为核心的法定规划主干体系。同时，还建立了包括前期规划研究和后续建设性规划的规划 支撑体系，作为保障规划主干体系科学性和可操作性的基础(图1)。
澳门则形成了包括“指导性规划-分区规划-小区规划-街道准线图”的规划编制体系。在1960年代，编制了针对澳门半岛的总体性规划，在1980年代编制 了包括路氹两个离岛在内的指导性规划，分区规划则是1986年澳葡政府完成的《澳门地区指导性规划指引》，主要内容是区内不同地块的用途规划、绿化带、主 要的基础设施与社会设施、区内已批准的都市化计划、一般适用的建筑及文物保护法律法规与行政指引。在规划分区的基础上也进行了局部性的小区规划(或称都市 化计划)，制定小区内务发展地段的用途、建筑密度、基础建设、交通网络及社会设施等规划指标。街道准线图除规定街道准线(建筑物正面与进入该建筑物的道路 或公共街道之间的界限线)外，还有该地段的发展用途、范围、建筑高度限制、建筑物的容积率及覆盖率、道路规划网、建筑物出入口和通道，某些特别的城市设计 要求等(图2)。
2.2.2  规划的效力
在武汉城市规划法律法规和规划编制体系中，经审批的控制性详细规划和法定图则是直接指导城市建设的法定规划依据，在控制性详细规划目前没有覆盖到的地区，以分区规划作为规划审批和规划管理的法定依据。
澳门城市指导性规划、分区规划等均以内部行政指引为主，没有对外公开，认为这样便于开发政策的调整和规划方案的修改。街道准线图是实施城市规划、直接指导城市建设的技术文件，正式街道准线图的有效期为12个月。
2.3  城市规划行政体系比较
2.3.1  规划行政体系
由于武汉与澳门城市规划管辖范围相差很大，规划行政体系的差异也较大。从机构及职能来看，在特区政府架构内，运输工务司负责城市规划政策的制定，执行城市 规划编制及管理工作的主要是土地工务运输局，具体负责部门为其下属的城市规划厅。澳门土地工务运输局下设城市规划、城市建设、土地管理等部门，规划的编 制、审批、实施及监督的职能相对集中。比较而言，武汉市国土资源和规划局的部门职能则主要是国土资源及城市规划编制、规划管理和规划实施的监督检查(图 3)。
澳门由于土地面积较小及人口集中，规划行政及运作体系方面也较国内外城市相对精简，有10名从事城市规划工作的高级技术员。而从武汉来看，目前国土规划系 统则相对庞大，全局工作人员共1115人，其中市局和分局公务员392人，大专以上学历353人，占90%，有市级以上各类专家31人，目前形成了局业务 例会、局技术委员会、武汉规划委员会专家咨询会3个层次的规划审批管理方式，强化了规划民主决策机制。
2.3.2  规划管理程序
对于城市建设用地或更改用途、建筑工程规划申请的审批工作，澳门分别由工务运输局下属的土地管理厅、城市建设厅负责，根据需要咨询城市规划厅和其他政府部 门及公共事业企业的意见，如文化、卫生、民航、环保等，项目完工后报验楼委员会审核。武汉则主要由市国土资源和规划局负责依法执行“一书三证”制度，即规 划选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建设项目工程规划验收合格证，分别对应建设工程的选址定点、用地规划、规划设计方案、规划验收等 4个阶段(表2)。

3  对构建完善城市规划体系的探讨
武汉在城市规划方面经历了从无到有的发展历程，目前通过借鉴国内外城市建设经验，仍在进行改进城市规划编制和管理工作的尝试与探索。在此过程中，也曾经遇 到了与其他城市类似的问题，正在面临新的挑战。根据上述比较，总结武汉和澳门的经验、教训，就如何完善城市规划体系提出如下探讨性建议:
3.1  积极推动法制建设，逐步完善本地化的城市规划法律法规体系
加强法制化建设是提高规划效力的必要手段。在城市快速发展、急剧变化的背景下，我国的城市规划需要进行多方面的积极探索，尤其是面对中国地域广大，城市发展进程不同，各地规划架构不一的情况，应鼓励在国家规划体系架构下的地方多元化实践。
为了加强城市规划管理，武汉市初步建立了“主干法-专项法-相关法-规范标准”的4级地方规划法规体系框架，推进了城市规划的法制化建设。其中，作为城市 核心法的《武汉市城市规划条例》，针对武汉市颁布《武汉市城市规划管理办法》(1991年)以来所遇到的方方面面问题，着重从立法上在制度方面进行了如下 创新:强化政府及部门管理责任，确立武汉规划委员会的决策机制，增设法定图则等规划强制性规定，创设城市特色资源规划保护要求，明确更加高效便民的审批程 序，加大对违法建设查处力度，以有效保证城市规划实施。在城乡规划法颁布后，武汉市政府又发布了《武汉市城乡规划编制审批办法》(2009年10月1日起 正式施行)，进一步加强规划编制和审批管理。为了保护城市独特的自然山水风貌，塑造独具个性的城市景观，武汉市近年来相继出台了一系列地方性保护法规，如 《关于加强中心城区湖边、山边、江边建筑规划管理的若干规定》等。另外，为加强城市规划规范性技术文件的制定和管理，武汉市正在组织制定《武汉市规划管理 技术规定》、《武汉市建筑日照规划管理办法》等地方规范。
法律本地化也是“澳人治澳”的重要保证。澳门的原有法律主要来源于葡萄牙的法律制度，按照《澳门特别行政区基本法》的规定，澳门特区可以根据澳门的实际情 况和需要，独立制定和颁布法律。目前，与城市规划相关的主要法律法规包括规划、土地、建筑、役权、文物、燃料安全、能源安全、工业、环境保护、征用制度、 行政程序等类别。其中，《澳门地区指导性规划》是分区规划的层次，作为内部指引使用，《第3/91号内部行政指引》规定了大炮台高度限制区，《第83 /2008号行政长官批示》规定了东望洋灯塔周边区域兴建的楼宇容许的最高海拔高度，《第218/90/M号训令》和《第171/95/M号训令》确定了 内港重整计划，《第56/84/M号法令》用于规范建筑、景色及文化财产的保护等。同时，澳门还针对一些特定地段、设施、要素等专门制定了相关法规和管控 措施，如《第233/95/M号训令》规定受航空役权约束的机场周边区域及其制度，《第90/88/M号法令》规定儿童、青年、残疾人士及老人的社会设施 之设置及运作应遵守的条件，《第3/80/M号训令》规定在新马路由议事亭前地至巴素打尔古街(内港)一段兴建新楼字应设拱廊等。
当前，城市规划工作面对着越来越复杂的社会环境。为适应城市规划管理要求，需要坚持“尊重历史，立足本地，面向未来”的原则，从规划的编制、实施、监管等 各环节，有选择地制定城市核心法及附属行政法规，从城市山水资源的保护、历史街区的保护、城市公益设施和基础设施用地的预留、地下空间利用、城市“五线” 管理等方面进一步完善本地化的规划法规体系，为城乡建设提供政策法规依据。
3.2  循序渐进，构建全面、务实的城市规划运作体系
武汉与澳门的城市规划运作体系有一个共同点，就是以“分区规划-控制性详细规划(小区规划)”为主体，即首先实现城市规划区分区规划的全覆盖，再实现控制 性详细规划的全覆盖；在控制性详细规划没有及时覆盖的区域，分区规划可以作为规划管理的直接依据。如武汉正以都市发展区分区规划和控制性详细规划为基础， 构建全市统一的法定规划管理用图，即“一张图”，作为法定规划管理平台(图4)。
事实证明，分区规划对于特大城市实施城市总体规划是很有必要的。从总体规划1:100000到控制性详细规划1:2000的空间尺度，需要通过分区规划这 个层次，上承城市总体规划，并直接指导详细规划的编制，以深化落实战略规划，城市总体规划的战略思想和总体布局。而对于规模较小的城市，其法定规划体系则 可以确定为“城市总体规划-控制性详细规划”两个层次，即侧重于以控制性详细规划和法定图则作为规划管理的依据。
规划体系的建设可以分为法定规划主干体系和规划支撑体系两个方面。法定规划主干体系可以分区规划及控制性详细规划作为重点，直接服务于规划管理。在分区规 划和控制性详细规划的编制过程中，通过采取废除、整合、修改、补充、批复等方式，对现有规划进行全面甄别清理，建立覆盖城乡的法定规划管理用图，以增强规 划编制的系统性、层次性、结构性和可操作性。规划支撑体系包括各类基础研究，建设性规划等，各地可根据实际情况确定。如武汉市根据滨江、滨湖的城市特点， 创造性地编制了“一山一景，一湖一景”规划、城市水系规划、城市色彩规划、山水园林城市建设规划，中小学布局规划等富有特色的规划，规划中的合理内容和研 究结论在经过论证后纳入法定规划，通过法定规划予以落实。
3.3  整合相关部门职能，优化城市规划行政体系
深化行政管理体制改革创新，是全面推进城市规划建设体系改革的客观要求。在城市规划工作中，由于多种因素的影响，好的规划得不到有效实施，好的规划理念在 执行中走样的问题仍然存在，相关部门统筹协调不够是一个重要原因。由于年度建设计划、投资安排、土地储备供应、道路和设施配套建设与城市规划脱节，还没有 达到“城市规划到哪里，土地储备到哪里，开发建设到哪里，基础设施配到哪里”的目标。因此，建立健全各类城建规划在研究。制定、实施过程中的统筹协调工作 机制，是当前城市规划建设改革的一项迫切任务。
对此，澳门和武汉的做法都有一定的代表性，其经验可资借鉴。澳门的做法是，土地工务运输局作为行政主管部门，下辖城市规划厅、城市建设厅、土地管理厅、公 共建筑厅、基础建设厅等主要城建部门，这从某种程度上更加有利于城市规划和各类建设计划的协调衔接，有条件通过部门的合理分工、有机整合，达到精简机构。 提高效能的目标。而武汉为推动新一轮城市总体规划实施，正在组织编制《武汉市近期建设规划(2011-2015)》，统筹协调产业发展、土地储备开发，城 市公共服务设施，市政基础设施及环境景观建设等各类建设安排，构建“总体规划-近期建设规划-年度行动计划”的动态实施规划体系，加强与“十二五”规划协 同，搭建宏观调控城市发展的“双平台”，促进城市规划由“目标控制”向“过程控制”、由“蓝图规划”向“行动规划”转变，引导城市可持续发展。
城市规划是一项整体性、长远性及地方性要求极高的工作，城乡规划法提出了全国性的城市规划体系，但具体到每个城市都有自己不同的历史和现实环境，如何根据 自己城市的特点及条件、建立适合本城市的城市规划体系是当前一项有待深化、完善及探讨的工作。武汉、澳门作为中国两个不同社会、历史发展阶段的城市在建立 城市规划体系方面都做了一些探索，两城市之间规划体系的比较与研究相信对其他城市的工作会有一定的借鉴意义。（资料来源：《城市规划》2011.5期）

参考文献
[1]澳门特别行政区政府城市规划内部研究小组.对构建现代化与科学化的城市规划体系的探索[z].2008.
[2]武汉市规划局课题组.武汉市城乡规划体系研究报告[Z].2007.
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[6]付广平.澳门基本法浅析[J].广西社会主义学院学报，1999,(8).

作者简介
刘奇志，武汉市国土资源和规划局副局长，中国城市规划学会学术工作委员会副主任，教授级高级规划师
朱志兵，武汉市城市规划设计研究院规划师，主任工程师