美国城市管理的做法给我们的启示

  一、美国城市管理的一些成功做法

1、注重发挥城市政府行政职能和市场机制的双重优势，共同完成城市管理任务

美国的城市政府，除了首都华盛顿特区外，基本上处于地方政府结构的州 郡管辖之下，再加上美国崇尚自由市场经济，政府不得直接干预企业的经营行为，因此，美国城市政府的权力和可以利用的资源相对有限。但是，美国城市政府承担 的管理职责却十分广泛，它们承担着城市经济、城市规划、社会治安、文化教育、社会福利、市政服务、环境保护、城市交通等诸多城市管理职能。为了在有限资源 条件下完成宽泛的管理职责，美国城市政府缩短战线，将行政部门的主要精力投入到政策研究（甄别城市发展的比较优势，明确城市发展的优先目标）和强化城市政 府的服务、指导、协调、监督职能上，同时，积极探索与市场合作的机制，调动企业家的积极性和创造性，整合城市区域内的社会资源，引导城市按照政府规划的方 向发展。

美国城市政府和市场合作的方式主要有四种。一是政府出钱企业建设。例如，城市道路，除了一些对外道路（联邦道路）由联邦政府拨款外，其他一般由城市政府出 资修建。城市政府并不直接修建道路，而是通过公开招标的方式，由社会上的企业公平竞争中标建设。城市政府按照招标的要求对道路建设的速度、质量进行监督管 理。二是政府委托企业经营。如，政府出资修建的城市道路，完工交付政府之后，政府不能像对待其他公共企业那样卖给私人企业。为了做好日常维护管理，道路建 成后，城市政府将其委托给公司管理。政府则制定相应的政策和标准，检查监督管理落实情况，以保证公共利益不受损害。三是政府出政策企业经营。城市的自来水 等自然垄断行业企业并非由政府出资兴建，其产品也并非由政府购买提供给市民，而是由获得城市政府特许的企业生产经营提供。企业要获得特许经营权，就必须与 城市政府签订协议。在保证消费者的合法权益不因这些企业的垄断经营受到损害的同时，也保证这些企业按市场原则进行经营管理以获得必要的经营效益。城市政府 则按照特许条件对这些企业实行严格的监督。如，自来水公司要提高水价，需要向政府有关部门申请，然后由政府召开听证会，公司说明理由，与会的各方代表认可 方能实施。四是政府协调企业建设。随着城市发展和科技进步，需要铺设新的管道或电缆。但这些工程却属于不同的企业，如果协调不好就可能出现拉链马路，既损 害了公共利益，又导致重复建设增加生产成本，浪费资源。为解决这一问题，美国城市政府建立了企业协调制度。如果某家公司计划在某街道开沟铺设管道或电缆， 必须事先向市政府的公共事业局申请。公共事业局接到申请以后通知电力、电信、水、气、热等有关部门和企业，如有需求及时申请，以便统一协调安排。然后召开 听证会，认为合理才能批准，而且规定必须在一定的时间内完成，使马路恢复原状。

2、建立合理有效机制，吸引城市利益相关者积极参与城市建设和管理

城市政府在城市管理过程中的作用固然重要，但没有广大城市利益相关者的积极参与，城市管理的成本将会十分高昂，城市管理的效率将非常低下。城市政府重视城 市利益相关者特别是广大市民通过一定的机制积极参与城市管理包含三个层次的内涵。一是参与机制。如果没有机制，再好的想法思路也难以操作和付诸实施。二是 利益相关者。从城市整体而言，利益相关者包括城市政府、中央政府、市民、其他地方政府、流动人口等。从城市某项事业而言，利益相关者只包括与此有关系的人 或机构。利益相关的人会比不相关的人更关心城市发展。三是参与。参与不等于最后拍板。由于各利益相关者利益并非完全一致，政府要发挥主导协调作用。实际上 参与有利于表达和协调各方利益，有利于做出符合公共利益的决策。

美国城市政府调动利益相关者参与城市管理的方式很多，而且大多已经制度化。常见的方式有，议员和政府官员走访市民、公共舆论、听证会等。其中，听证会是一 种应用广泛也最为有效的参与形式。在需要做决策时，把各利益相关者和专家召集起来，让各方阐明做或不做的理由，最后由大家表决做出决定。这样的决策过程， 可以广泛吸收各方面的意见，协调各方面的利益，提高决策科学水平，减少失误。广泛参与有利于参与者对决策的理解和支持，有利于全社会了解各自的权利和义 务，有利于决策的执行。同时，广泛参与提高了决策的透明度，有利于社会监督。

在美国，城市政府建立了一整套机制，调动利益相关者全过程参与城市管理。

首先，各利益相关者共同参与，发现城市的问题。在美国，被列为市政府或市议会的议题，从形式上看是由政府官员或市议员决定的，实际上他们只是利益相关者的 代言人。他们的问题可能是联邦政府的指示或建议，可能是某政府官员为了政绩而提出的发展报告，或某议员为了选票采纳的选民的要求，也可能是为某个利益集团 服务的媒体提出和渲染的问题。

其次，参与决策。由于资源有限，发现的问题必须通过一定的程序，确定解决的优先顺序。即使是先解决的问题，也需要确定某种优先的方案。这一过程涉及各方面 的利益，需要各利益相关者共同参与决定。以城市总体规划为例，城市规划局不能单独决定，而是要协同城市规划师以及交通、环保、公共服务、文化、安全等相关 领域的企业和团体共同参与，还要公开征求市民意见，然后经过市议会审批通过成为法律，并报联邦住房和发展部备案。这种参与过程既是集思广益的过程，也是协 调各利益相关者利益的过程。因此，城市总体规划一旦确定下来，就有很高的权威性。按照美国各州的法律，各个城市的总体规划就是一部宪法，是指导城市社区未 来发展的蓝图。所有的城市发展，不论是私人的还是公共的，都不能超越这部宪法所包含的政策范围。

再次，参与实施。由于决策过程广泛参与，决策结果透明度高，在实施过程中，各利益相关者只能按照要求行事。仍以城市总体规划为例，由于城市发展方向、城市 布局、各区域土地使用性质、各分区的详细规划、控高规划等，综合考虑了交通、文化等多种因素，协调了各方面的利益，如果在执行过程中任意改变，就可能会带 来交通、治安等一系列问题，损害相关者的利益。同时，由于决策的透明性，各利益相关者对自身的权利义务比较清楚，如果利益遭到损害，就会要求赔偿。如，某 栋建筑超过规划的高度，可能会影响相邻建筑采光或破坏整体协调，如果某建筑商任意改变住宅区中住宅的外观颜色，可能会影响邻居的审美视觉，这些都会遭到相 关者举报，政府主管部门会立即要求违规者及时纠正，并给与处罚。如果某块土地确实需要改变使用性质，也需要召集各利益相关者开听证会，其中邻居的意见对决 定有关键作用。

最后，参与监督。科学决策贵在落实，决策落实贵在监督。由于决策把各方面利益有效协调起来，能够有效调动利益相关者监督决策落实，提高监督效率。否则，仅 仅依靠执法部门监督，不仅成本高昂，而且效率也会很低。如，有一家公司计划在某居民区开一家歌舞厅，答应居民依据权利提出的安全等要求，通过听证会，获得 了政府主管机关发放的许可证。开业后，居民就按照要求，检查这家歌舞厅的音响、卫生是否超标，是否增加了社区的不安全等，一旦违规立即举报。最后歌舞厅因 难以按照这些条件经营只好停业。

3、综合运用经济、法律、教育和技术等多种手段，提高城市管理的效率和水平

一是经济手段。美国的一些城市在进行城市管理时，十分重视通过经济杠杆影响行为主体的利益，诱导其行为规范化合理化。如，为了减少上班时间公路拥挤，提高 道路利用率，华盛顿等城市交通部门规定，上班时间一个人驾车通过某些公路必须缴费。为此，一些上班族几个人约定轮流使用一个人的车。又如，在旧金山，为了 错开上班高峰期太多人乘车，公共汽车公司按规定实行不同差别票价。

二是法律手段。美国是一个标榜法治的国家。在城市管理中十分重视依法治市。首先是建立一套比较完整的城市治理法律体系。其次是严格执法。再次是加强执法监 督。比如城市交通管理，交通警察在执法时出具的罚单列出了交通法规中的各种违规行为，如果司机违规，警察无权决定处罚多少钱，也不能创造一种罚单中没有的 违规，只能判断司机违反了交通法规的哪项或哪些条款并在罚单中打钩。司机拿到罚单后直接去财政部门指定的收费点交罚款，收费点将依据交通警察所开罚单中列 举的违规事实，按照交通管理有关条款收取相应的罚款。所有罚款上缴市财政，作为市财政的一项收入。这样做，避免了交通警察执法的任意性，也减少了执法过程 中人为因素的干扰。

三是教育手段。从社区到城市政府，经常开展一些娱乐和服务活动，同时充分利用公共媒体的作用，进行多种形式的教育活动，培养社会遵法守法的良好习惯。

四是技术手段。就是比较注意利用现代先进的科技手段进行城市管理。在实际城市管理过程中，以上管理手段经常是综合使用，以达到最优效果。

此外，在这次考察交流中，美国一些城市政府官员和专家学者对北京城市经济发展、旧城保护、筹备2008年奥运会等提出了一些有意义的建议。如，北京的旧城 保护，不仅要看到其文化意义，还要看到其长远的经济意义。特别是文物建筑，它们的旅游价值不可低估。又如，北京举办2008年奥运会，既要重视展示北京的 现代化建设成果，更要重视展示中国悠久的历史文化。比赛场馆要尽可能分散安排建设于社区中，这样就可以使其在平常能为老百姓的体育运动服务，提高利用价 值，等等。

      二、美国城市管理的做法给我们的几点启示

1、科学理解城市政府职能，深化城市管理体制改革，提高城市管理效率

美国城市管理的成功做法说明，市场经济条件下搞好城市管理需要各城市利益相关者共同参与，相互合作。在这种参与合作机制中城市政府仍然发挥主导作用。因 此，不能把市场化条件下转变政府职能简单理解为弱化政府职能。科学的理解应该是转变城市政府职能应有进有退，有强化有弱化。过去政府直接办企业等职能不仅 要弱化，而且要逐步放弃，而服务、引导、协调、监督等职能不仅不能弱化，而且要加强。换句话说，就是既要纠正城市政府亲自上场当运动员的越位问题，又要解 决城市政府该管的事没管好的缺位问题。根据这样的思路，目前城市管理体制改革要着重解决以下几个问题。

一是采取得力措施，实现政企分开。政企不分不仅影响市场在资源配置中的基础作用，导致资源浪费和效率低下，而且成为很多腐败的温床。实现政企分开的关键是 要将属于企业的权力归还企业，使其真正成为按照市场规则运行的市场主体。还权于企业的关键是转变政府职能，按照市场经济条件下城市政府的职责，科学设置政 府机构和管理体系以及运行机制。二是引进市场机制，改革公共企业、自然垄断行业的管理体制。由于规模经济等要求，即使是在标榜自由市场经济的美国，一些自 然垄断行业和生产公共产品的企业也实行垄断经营。所不同的是政府并不直接经营这些企业，而是通过特许或委托等方式，由私营企业经营。因此，简单提出打破垄 断并不是解决自然垄断行业低效率问题的妙药，反而可能导致规模不经济，同样会损害公共利益。在这方面，可以借鉴美国的经验，加快制定有关政策，探索公共企 业或自然垄断行业特许经营或委托经营的办法。

2、建立有效机制，调动城市利益相关者积极参与城市管理

相对于日益繁重的城市管理任务而言，城市政府自身拥有的资源十分有限。如果没有城市利益相关者的积极参与，难以保证形成科学的决策，难以保证政策和法律得 到有效落实，监督也难以取得预期效果。因此，首先要积极探索新机制，吸引城市利益相关者参与城市管理。听证会是一种比较好的方式。通过这种途径，政府可以 直接听到各利益相关者的意见，协调各种利益，增加决策的科学性、透明度，有利于政策法规得到广泛理解和支持，有利于社会监督和减少腐败。比如，城市规划管 理，可以在政府统一控制全市规划权的前提下，吸收城市利益相关者广泛参与。

在制定城市规划过程中，由城市规划主管部门主导，吸收土地管理部门、公共服务企业、城市规划专家等城市利益相关者共同参与，并公开征求社会各方面的建议。 可以集思广益，使城市规划尽可能符合城市发展的客观规律，提高城市规划的透明度，各城市利益相关者明确各自的权利和义务，有利规划的监督落实，减少不合理 的干预。其次，开展多种教育形式，提高市民素质及参与城市管理的能力。通过教育和培养，让利益相关者认知自身的权利和相应的义务。比如，目前城市交通秩序 不好，有的人为了抢几秒钟公然闯红灯，影啊其他车辆和行人的通行。这种行为在观念上是只顾自己的通行权利，不顾别人的通行权利，不履行遵守交通规则的义 务。因此，要从根本上改善目前交通秩序，除了警察加强执法，还要提高整个社会的遵纪守法意识。

3、不断完善法律体系，严格执法，加强监督，实现依法治市

好的政策和法律，只有得到落实，才能发挥其应有的作用。目前，城市管理中的问题，很多是由于一些政策和法律因为种种原因不能得到有效执行。正如美国规划师 协会秘书长与我们交流时所说：中国的城市规划本身很有远见，也有好传统。现在的问题不是要从别国的规划里借点东西回去嫁接，而是如何挖掘自身优势，并采取 措施使规划得到严格执行。我们要根据新的形势和条件进一步加快城市管理立法，修改过时的法规，逐步完善城市管理法律体系。同时，要重视城市管理中的执法和 监督，要加快各种制度建设，保证依法行政，防止徇私枉法、以罚代法的行为。

4、更新城市管理手段，提高城市管理效率和现代化水平

美国的经验表明，在市场经济条件下，仅仅依靠行政命令来实施城市管理，难以收到预期效果。必须综合运用经济、法律和教育手段，采用现代先进的科技手段，才 能降低城市管理的成本，提高城市管理的效率和现代化水平。目前，要更多地使用经济手段，合理运用经济杠杆，通过影响城市行为主体的利益，诱导他们按照社会 规范理性行事。同时，加快引进和广泛应用信息、网络、自动化等现代先进的技术，加快城市管理人才的技术培训，尽快建立和不断完善城市管理信息系统，为城市 管理提供及时、准确、科学的依据，推行电子政务，加强政府与市场、政府与社会、政府与市民的沟通和信息共享，如是，我们就能全面提高我国城市的管理水平和 效率。