多元利益视角下的城市规划管理
一、中国城市规划的路径转型
伴随着政府治理转型的步伐，中国城市规划研究正在经历着从物质空间研究视角向从社会利益和公共政策研究视角的路径转型。传统上，城市规划被看作是城市物质空间的社会工程设计方案。在此研究路径下，城市规划关注的主要问题是如何改善城市物质空间环境，它往往先从一般性的图解开始，以愿景性的蓝图结束。规划师把主要精力花在研究空间规律上，认为只要在理论上说清楚空间发展规律，城市规划就实现了科学化。但在利益博弈的现实面前，规划师苦心设计并陶醉其中的城市总体空间秩序却不堪一击，常常被政治家和企业家“解构”得支离破碎。
由于空间路径的城市规划面临困境，近年来，从公共政策视角分析和研究城市规划问题逐渐成为一种新的研究路径。2005年建设部发布的《城市规划编制办法》明确规定：“城市规划是政府调控城市空间资源、指导城乡发展和建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一。”在公共政策研究路径看来，物质空间设计途径一方面反映了规划师对于城市发展的良好愿望；另一方面也反衬了规划师对于社会因素的天真态度。城市是建立在分工基础上高度复杂的社会共同体，社会成员的利益诉求具有多样性，不同利益诉求之间可能存在冲突。随着城市规模的扩大和结构的复杂化，任何一种出于规划师个人意愿、局限于某一方面考量的城市规划，由于难以平衡城市多元利益诉求，都注定无力掌握并控制城市发展的实际轨迹。城市社会利益格局的复杂性，客观要求城市规划能够正视多元化的社会利益诉求，经由一定公共选择过程，对城市建设和发展作出权威性的目标选择和综合部署。
在计划经济时期，由于不承认个人利益的合法性，在“舍小家、顾大家”的思想指导下，结果是“国家利益”替代了“公共利益”，政府作为国家利益的代表者，由其做出的城市规划也就算是代表了公共利益。但是，这种所谓的公共利益是以无视个人利益为前提的，既不能反映公众的个人意愿，也无法有效回应公众的集体愿望。随着市场经济体制的确立和完善，经济运行主体不再是单一的公有制主体，各种经济主体，不论是自然人还是法人，不管是国有企业还是民营企业，都有着追求自身利益最大化的内在动机。于是，什么是公共利益作为一个问题就凸显出来了。
在市场经济体制下，社会利益格局呈多元化发展趋势。在城市规划和建设领域，它具体表现为建设主体多元化、社会需求多元化。在此形势下，城市规划已经不是城市政府对城市建设和发展的单方面具体安排，城市政府不再是建设行为的唯一主体，而是主要担负着建设活动管理者的角色。政府投资不再是城市建设投资的主要来源，政府要通过各种政策措施来吸引社会投资。土地使用也不再是政府独家垄断，而是以商业开发和城市经营为主。面对这种局面，作为城市公共管理的重要手段之一，城市规划应当以协调多元社会利益诉求、维护多元利益平衡、促进公共利益最大化为使命。
二、城市规划过程中的多元利益博弈
自20世纪80年代以来，中国经济以年均10％以上的速度发展，经济增长率长期保持世界领先水平。伴随着经济快速发展，城市建设投资总额逐年增加，城市发展和基础设施都有了显著改进。在上世纪80年代，城市居民必须忍受居住面积狭小和通讯、能源使用、公共交通及出行上的极大不便。而今天，旧城改造、新区开发和基础设施建设，给市民的生活带来了巨大变化。城市人均居住面积、污水处理率、燃气普及率、人均拥有道路面积、人均公共绿地面积等各项指标，都有较大幅度的增长。
然而，社会公众却对城市规划行业提出了很多批评。一些人提出，城市规划这个行业的职业道德有问题，他们没有忠诚于规划行业的职业道德，主要为有权有势的社会阶层服务，规划部门和规划师常常与开发商站在一起，而忽略了普通老百姓的利益。城市规划行业饱受社会非议的现实表明，单纯就空间论空间的思维模式已经不能适应城市发展的现实需要。如果人为地剥离城市规划与社会、经济、政治的内在联系，无视其背后的利益博弈和权威性利益分配，城市规划就难以摆脱“纸上画画、墙上挂挂”的困境。因此，科学地编制和实施城市规划，必须研究多元利益主体及其利益诉求。
1.城市政府的利益诉求
规范地讲，作为城市公共管理主体，城市政府行为应以促进公共利益为目标导向。实证地看，除公共利益以外，政府也具有自身的利益诉求。在分税制体制下，好的税源总是层层上收，城市政府事权和财权不对称，在财政上面临很大压力。为了维持财政运转，政府不得不在税收之外寻找新的收入来源。于是，土地批租和城市开发变成了一座金矿。城市政府通过征收农用地，不仅为城市开发提供了新的土地资源，而且可以通过土地使用权出让获取丰厚收益，弥补城市财政的拮据局面。
2．政府官员的利益诉求
政府官员既是公职人员，同时也是普通社会成员，每个政府官员都代表着三种不同的社会利益。作为公职人员，他们是公共利益的代表，同时，他们也是单位（部门）利益和个人利益的代表。在单位利益和个人利益不相冲突时，公职身份和职业伦理会促使政府官员维护和促进公共利益；当公共利益和单位利益、个人利益发生矛盾时，在缺少外在约束条件下，人们经常看到的是，很多人往往不是以公共利益为重，而是以小团体利益和个人利益为重。城市规划过程中存在的寻租设租、以权谋私等行为，实际上就是以牺牲公共利益为代价，换取单位利益和个人利益。
3．城市规划师的利益诉求
城市规划师是从事城市规划业务工作的专业技术人员，他们具有普通社会人、知识分子和规划专家三种社会身份。首先，规划师与普通社会成员具有相似的价值观念和行为准则，他们关注自身工作和收入状况。其次，规划师是受过高等教育的知识分子，具有一定的社会责任感，对于弱势群体具有同情心。再次，规划师具有自己的专业，他们重视书本知识和权威意见，轻视普通百姓的意见，在道义上同情弱势群体，但在实际工作中却往往照章行事。结果是，一些规划师为了谋求自身利益而依附于强势利益集团或资本力量。在利益驱动下，少数规划师丧失了自身尊严和科学追求，转而成为言听计从、善解人意的“匠人”。
4．开发商的利益诉求
开发商是城市发展的投资建设者和财富创造者，他们利用资本优势提升在城市发展中的话语权力。在他们眼里，规划师只是有着职业素养和专业技能的从业者，真正决定一块土地规划必须经过一定的政治过程和经济较量。在他们看来，应该由政治家和开发商决定城市规划，然后再由规划师在技术上予以论证，在图纸上予以体现。在实践中，由于法制建设和监督机制不够完善，一些开发商以利益回报作为诱饵，游说某些政府官员和规划师为开发商利益服务，直接影响并损害公共利益。
5．普通市民的利益诉求
城市规划的目的在于维护和促进公共利益。普通市民是城市公共利益的享有者，他们关注城市规划，并期望借助于城市规划提升自身福利水平。随着公民权利意识的觉醒，市民对城市规划表现出越来越强烈的参与愿望。基于程序民主理论，既然公共权力的合法性来源于人民，城市规划不应将普通市民排斥在外。公众参与城市规划过程，有利于纠正规划部门和规划师滥用职权的现象，更好地保障和维护公共利益。
三、完善城市规划管理的制度安排
在城市规划过程中，由于不同行动主体具有不同的利益诉求，为了维护多元利益平衡和促进公共利益，必须发展和完善一套公共选择机制。在公共选择理论看来，“政治人”与“经济人”一样，都有着“自利”的内在动机，政府官员行为和商业活动一样，也会追求各自的私人利益。塔洛克声称，“政府官员不会有系统地追求公共利益最大化，而是会试图寻求其私人利益极大化”。为了防范政府权力的过度扩张，公共选择学者主张行政权力要尽可能下放，由具有信息优势的管理单位决定公共政策，而不是由政客单方面做出决定。
城市规划涉及到开发商、市民和政府等多方利益主体的利益调整，是牵涉到多方互动的复杂过程，需要兼顾市民、开发商和政府的利益，建立和完善多方参与的制度安排。城市规划既不能以政府利益最大化为诉求，也不能一味地偏袒开发商，应在多元利益需求中寻求均衡，保障多元利益和谐并存和共同发展。为了治理城市规划存在侵害公共利益的现象，需要加强制度建设，完善公共选择机制。具体来讲，它涉及到以下几个方面：
首先，推进城市规划信息公开。只有实行信息公开，将城市规划管理置于阳光之下，允许社会舆论进行公开的讨论和争辩，才能减少暗箱操作，兼顾老百姓的利益，防止城市规划只为政府利益和开发商服务。现在，一些规划部门的规划管理过程不透明，公众不了解具体信息，也就无法参与城市规划管理。结果是，规划规划方案一经公布，就引起公众质疑。基于政府公信力考虑，与其在规划出台后引起各界反弹，不如在政策出台前充分征求公众意见。
第二，扩大和完善公众参与。只有依靠公众支持，拓展公众参与的途径和渠道，才能保障和促进公共利益，防范和遏制腐败现象。为此，需要发展各种形式的公众论坛，让市民能够通过合法、有序的渠道表达利益诉求，而不至于只有上街抗议或到政府门前聚集才能引起关注。对于不同层面的城市规划事项，需要建立不同层次的公众论坛，避免无关自身利益的公众也参与进来，导致公共选择过程复杂化。
第三，完善城市规划委员会制度。目前，我国很多城市的规划修编决策权都集中在书记、市长和规划专家手里，是少数人闭门造车式的城市规划。有的城市决策者为了搞“换届工程”、“形象工程”、“政绩工程”，热衷于修编城市规划。为了减少城市规划的随意性和保障公众利益，有必要完善城市规划委员会制度。在城市规划委员会中，专家、学者、人大代表、政协委员应占相当比例。
第四，完善首席规划师制度。发达国家城市规划普遍设有总规划师或首席规划师。首席规划师制度将某个时期的城市规划和建设与首席规划师的个人荣誉紧密联系在一起，这有利于激发首席规划师的敬业和创新精神。职业价值观促使首席规划师对自身行为承担责任。在首席规划师制度下，城市建设项目安排、历史街区美化、古建筑改造、新城规划等都必须先经过首席规划师签字批准，然后再提交规划市长或城市规划委员会批准。
第五，加强对规划机构的监督。在城市规划过程中，规划机构集准立法权、执行权、自由裁量权和准司法权于一身。规划管理为开发商提供了“寻租”机会。在开发商提供的利益诱惑下，规划部门及其官员很容易出现以权谋私行为，从而使城市规划偏离公共利益。因此，需要加强对规划机构的监督。主要有三种途径：一是政治监督。即完善人大监督、司法监督和纪检监督；二是社会监督。即通过社会舆论、公众参与监督促使规划部门依法行政；三是行政监督。即通过监察、审计等内部监督机制，保障规划管理机构规范化运行。
在城市规划管理中，如何协调多元社会群体的不同利益诉求，如何既推动城市发展又保障民生，是牵涉到多方互动的复杂过程，需要建立和完善多方参与的制度安排。城市规划不是某个部门或个别领导的事情，而是需要专家、市民、发展商、城市决策者和管理者共同参与的活动。如何通过科学、法治、理性、民主和公正的手段来处理城市规划问题，维护多元利益平衡并保障公共利益，是当前城市治理面临的一个具有挑战性的问题。利益平衡不是要消除人们之间的利益差异、冲突和矛盾，也不是回避矛盾和无视社会冲突，而是在正视多元社会利益格局的基础上，赋予各种社会利益主体以平等的法律地位，保障各种利益群体拥有充分的利益表达权，通过组织集体行动促进多元利益的协调和平衡。(作者单位：中国人民大学公共管理学院副教授杨 宏 山）