规划行政许可案件的审查标准及方式

行政行为司法审查的标准问题，既是一个极其重要的问题，也是一个非常复杂的问题。说它重要，是因为行政行为司法审查标准作为司法机关审查行政行为是 否合法与合理的标准或尺度，直接影响着行政行为司法审查的合法性、公正性与权威性;说它复杂，是因为行政案件的多种多样，决定了世界各国难以给司法审查设 定固定标准。在英国，法院对行政行为的司法审查主要有两大标准：审查是否越权与审查是否违反自然正义原则。前者是制定法标准，既涉及实体又涉及程序;后者 是普通法标准，是纯程序标准

    在美国，根据《联邦行政程序法》第706节及法院的有关判例，法院对行政行为司法审查的标准主要有六个：(1)是否违法，其中“违法”包括实质的违法与程 序的违法;(2)是否侵犯宪法的权利、权力、特权或特免，其中宪法规定的权利包括公民的选举权、人身自由权、言论自由权、正当程序权等;(3)是否超越法 定的管辖权、权力或限制，或者没有法定权利;(4)是否专横、任性、滥用自由裁量权，根据司法实践，滥用自由裁量权的行为又包括目的不当、专断与反复无 常、考虑了不相关的因素和未考虑相关的因素、不作为和迟延等;(5)是否没有事实根据;(6)是否没有“实质性证据证据

  在英美法系国家，司法审查的标准通常是与司法审查的“强度”紧密联系的，而司法审查的强度在很大程度上取决于案件或所争议的问题是法律问题还是事实问题。 传统上，英美法系国家法院重在审查法律问题，而很少审理事实问题。这主要是因为：(1)英美法等国家比较重视程序法的运作。对行政权的控制主要靠程序法， 事实问题已经在程序里面得到很好的解决，一般无需法官重审;(2)英美等国家大多实行行政救济穷尽制度，司法审查处于“上诉审”的地位，而多数英美学者认 为“上诉审”应是法律审;(3)英美等国家通常采用对抗制诉讼体制，此体制下的法院通常不进行案件事实的调查取证

我国行政诉讼法第4条规定：“人民法院审理行政案件，以事实为依据，以法律为准绳。”这一原则也决定了不能不审查事实问题。在我国的法律制度 上，一直也没有区分事实审和法律审的传统。只审查法律问题而不审查事实问题，最终也将难以实现监督行政机关依法行使职权，保护公民、法人或者其他组织的合 法权益。[7]行政许可法规定，在行政许可实施程序中，行政许可实施机关应该依据法定的权限范围、条件和程序实施行政许可。行政许可实施机关对于事实认定 应该符合法律要求，在规划行政许可中，可能涉及一些技术标准和技术规范，许可实施机关应该认真审查这些申请项目是否符合技术标准和技术规范的要求。此外， 行政许可实施机关还应该在适用法律上没有错误。因此，法院在审理规划行政许可案件时，既要审查行政许可实施机关认定的事实是否正确，又要审查其适用法律是 否准确。

司法审查标准作为行政权与司法权之间关系的“调节阀”，既不能过于宽松，也不能过于严格，必须结合行政案件涉及问题的性质，确立灵活的审查标 准。对于法律问题，除涉及公共政策的选择、技术性法规的解释外，法院应进行完全审查，审查行政机关是否越权、是否违反程序、适用法律法规是否正确等问题。 对于涉及公共政策的选择、技术性法规的解释等问题，法院只进行合理性审查，只要行政机关的判断在法律规定的范围之内，法院应给予相应的尊重，不得以司法权 代替行政权随意否定行政机关享有的自由裁量权。但是，法院在许多情况下，尊重行政机关对法律问题的判断，并不表明法院放弃了对法律问题的最终决定权，它只 意味着法院可以认可行政机关对法律问题的判断，最终决定权仍由法院掌握

对于事实问题，进行有限审查，采用合理性审查标准。“法院不能用自己的判断代替行政机关的判断，法院只审查行政机关的判断是否合理和公平。即使对于同一证 据事实，法院自己作出判断时得出的结论和行政机关不同，只要行政机关的判断合理，法院仍然应当尊重行政机关的判断。”此外，鉴于法律问题与事实问题并不是 那么泾渭分明的，而是往往交织在一起，很难用统一的标准进行区分，有些问题可能既涉及法律，又涉及事实。“在许多案件中，法律审与事实审水乳交融，无法区 分在这种情况下对一个问题的裁定必然涉及到另一个问题的裁定……。法律与事实的区分常常不是令人明白的标准，永远不能自行划清界限。”对于既涉及法律、又 涉及事实的问题，法院应发挥司法能动性：对于重要的社会公益性、专业性、技术性强的问题可作为事实问题，进行有限审查;对于其他问题，可作为法律问题进行 审查。这样做既有利于法院与行政机关发挥各自的优势，调动行政机关的积极性，也有利于行政诉讼效益的提高。

关于司法审查方式，行政诉讼法第5条规定：“人民法院审理行政案件对具体行政行为是否合法进行审查。”该条规定确立了被诉具体行政行为合法性审 查原则，同时也决定了法院对被诉具体行政行为的审查应该是全面审查，而不是仅仅根据当事人的诉讼请求进行部分审查。同样，规划行政许可案件也应当适用该原 则。对合法性审查原则中的法应当如何理解呢?依据行政诉讼法的规定，合法性审查以法律、法规为依据，参照适用规章。对合法性审查原则中的合法性的内涵如何 理解和掌握?在审判实践中，合法性审查的内容包括主体合法、行政权限合法、行政内容合法、行政程序合法以及行为形式合法。具体行政行为的合法性不仅要求行 政行为应当符合法律的外在规定，即符合主体、权限、内容和程序等方面的规定，而且也应当符合法律的内在精神，即符合法律的最终目的。如何理解和掌握合法性 审查原则中的合法性的内涵，对于审理规划行政许可案件有着重要意义。笔者认为，对规划行政许可行为的审查，不应仅限于是否履行了对应当具备的前提性批准文 件的形式审查，还应以合法性审查为标准对前提性批准文件进行实质审查。

在规划行政许可案件中，各种前提性批准文件是规划行政许可的前提条件，自然成为被诉规划行政许可行为的事实依据。作为事实依据，前提性批准文件 处于证据地位，是证明规划行政许可行为合法性与否的根据。既然是根据，就应当适用行政诉讼证据规则。前提性批准文件属于公文书。依据最高院《关于行政诉讼 证据若干问题的规定》的规定，公文书作为证据，其证据效力适用最佳证据规则。将前提性批准文件作为认定规划行政许可行为合法的证据材料，对其进行审查是对 证据的三性即真实性、关联性、合法性进行审查。由于前提性批准文件同时又是某一个具体行政行为，因此，将具体行政行为作为证据审查，其证据意义上的合法性 必须与具体行政行为本身的合法性区别开来，这是两个不同的审查对象、不同的审查范围。前提性批准文件作为诉讼证据来审查，只能认定其是否可以作为定案证据 的结论，而不能作为规划行政许可行为合法性的结论。在行政诉讼程序中，对规划行政许可行为的合法性审查，需要对这些前提性行政批准行为是否合法进行分析认 定。

由于其在诉讼中处于事实证据的地位，因此法院不可能对其内容的合法性作审查，实际上只是对前提性行政批准文件进行形式上的审查，不直接进入实体内容的审 查。如果认为批准内容不符合规范性文件的要求，只能是不作为证据使用。如不作为证据使用，必然使得规划行政许可行为由于缺少前提性行政批准文件而违法。规 划行政主管机关肯定会以其对该批准文件只作形式审查，不作实质审查为由，或以实质审查无法律依据为由进行申辩。法院认定其应当进行实质审查也无法律依据。 对属于法院行政案件受理范围的前提性行政行为，如果当事人之间没有异议，基于不告不理原则及合法性审查标准，只审查规划行政主管机关是否履行了对前提性行 政批准文件作形式审查的职责。对于有争议的前提性行政批准文件，如果尚在行政诉讼起诉期限内，应告知当事人可以直接对前提性行政行为提起行政诉讼。

 

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