浅谈国家城乡规划法在县域的应用  近年来，随着我国经济建设高速、稳定和持续的发展，我国的城市化建设也呈现着繁荣的局面。城市数目和建设用地量大幅度增加，对城市和农村的管理提出了严峻的挑战。目前城市化发展过程中，主要有以下七个方面的问题： 1、“一法一条例”的规划法体系，不能适应我国城镇化快速发展和城乡一体化的要求。 2、随着城镇化进程的持续加速，环境资源承载压力越来越大，公众对公共利益保护的要求越来越高。在城乡规划法中对生态环境、历史文化遗产保护等方面还缺乏强制性的法律法规。 3、有些地方在规划编制过程中缺乏充分的专家论证和广泛的社会参与，规划的科学性不足。 4、规划的严肃性和权威性不足，规划实施过程中的监督力度不够。不编规划，编了也不遵守，随意调整规划，盲目扩大城市建设规模，急功近利，搞政绩工程、形象工程。 5、建立在城乡二元机构上的规划管理制度，使农村的规划管理滞后。城市的规划管理已经有了较大的提高和改善，但是乡村规划管理非常薄弱，现有的一些规划也未能体现乡村特点，难以满足农民生产和生活的需要，农村无序建设和土地浪费现象严重。 6、中国地区发展差异比较大，东、中、西发展不均衡，长三角、珠三角、环渤海等地区飞速发展的密集城市群缺少统筹协调，一些重大基础设施出现重复建设和资源浪费问题，迫切需要统筹规划，协调发展。 7、随着土地使用制度、投资体制等一系列改革带来了新的问题，城市规划法律中规定的规划管理制度需要相应的修改。 以上所有这些问题都促使国家制定一部规范城乡一体规划的法律。此次颁布《城乡规划法》，主要内容可概括为十个方面： 第一，突出城乡规划的公共政策属性。《城乡规划法》明确提出：为了加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面、协调、可持续发展，制定本法。从内容上看，重视资源节约、环境保护、文化与自然遗产保护；促进公共财政首先投到基础设施、公共设施项目；强调城乡规划制定、实施全过程的公众参与；保证公平，明确了有关赔偿或补偿责任。 第二，强调城乡规划综合调控的地位和作用。《城乡规划法》指出：“任何单位和个人都应当遵守依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理”。这就从法律上明确，城乡规划是政府引导和调控城乡建设和发展的一项重要公共政策，是具有法定地位的发展蓝图。同时，法律适用范围扩大，强调城乡统筹、区域统筹；确立先规划后建设的原则；“三规合一”是规划未来发展的必然趋势。 第三，新的城乡规划体系的建立。体现了一级政府、一级规划、一级事权的规划编制要求；明确规划的强制性内容；突出近期建设规划的地位；强调规划编制责任。 第四，严格城乡规划修改程序。对城乡规划评估，修改省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划，修改详细规划等，都做出了详细的规定。 第五，城乡规划行政许可制度的完善。建立了针对土地有偿使用制度和投资体制改革的建设用地规划管理制度；规定了各项城乡规划的行政许可。 第六，对行政权力的监督制约。明确了上级行政部门的监督，人民代表大会的监督，以及全社会的公众监督。 第七，对城乡规划编制单位提出了新的要求。对城乡规划编制单位的资质管理，对规划师职业的管理，都有明确规定。 第八，加强人民代表大会的监督作用。城镇体系规划、县城总体规划由县人大常委会审议，镇总体规划由人大审议。县城控制性详细规划报县人大常委会备案。城镇体系规划、总体规划定期评估结果须向人大报告。 第九，强化法律责任。追究政府和行政人员的责任；追究城乡规划编制单位的责任；追究违法建设行为的责任；明确对违法行为给予罚款的范围和数额；授予市政府强制拆除权。 第十，法律授权，建立完善的城乡规划法律体系。 一、县级规划主管部门职责 城乡规划法中规定的县级规划主管部门的职责有以下三大类： 一、规划编制：组织编制县城控制性详细规划（S20）；组织编制县城重要地块的修建性详细规划（S21）；组织规划批前公告、批后公布（S26、S8）；县人民政府责成的具体工作(具体组织落实县城总体规划编制工作（S15）、具体划定乡规划、村庄规划的区域（S3）、鼓励、指导乡、村庄规划的制定和实施（S3）)，规划审批审定镇修建性详细规划、建设工程设计方案（S40）；县人民政府责成的具体工作；审查镇总体规划（S15）；具体组织落实乡、村庄规划的审批（S22）。 二、规划实施：核发选址意见书（S36）；办理建设用地规划许可证（S37、S38）；办理建设工程规划许可证（S40）；办理乡村建设规划许可证（S41） ；审批临时建设（S44）；地下空间规划审批（S33）出具规划条件（S38）审批规划条件变更申请（S43）发现、核查、处理违章建设（S9）竣工验收（S45）县人民政府责成的具体工作具体落实组织实施城乡规划的工作（S28）具体落实县城近期建设规划的制定工作（S34）镇近期建设规划备案（S34） 三、规划监督：监督下级政府的规划编制、审批、修改和实施（S51）、对下级政府就行政处罚的责令与建议（S56）、责令纠正、撤销下级主管部门的不当许可（S57）、提供规划查询服务（S9）、接受举报（S9） 二、规划部门的违法违规行为及相关法律责任 本次的城乡规划法的修改很重要的一个方面是极大地加强了对行政自由裁量权的监督检查，试图有效地制约无限膨胀的公权力。尽量避免出现滥用规划组织编制权、规避法定程序、规避实施规划的责任、法人违法建设等现象。35条新增条款中，20条是跟监督检查有关的。新增的两个独立章节，其中之一就是监督检查。在法律条款中包含了人大监督、上级对下级的监督、公众对政府的监督等方面的内容。 一、行政不作为 未依法组织编制控制性详细规划、对符合法定条件的申请人未在法定期限内核发规划许可、发现违法建设不查处或者接到举报后不依法处理 二、程序违法 未依法公布经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图 同意修改修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图前未听取利害关系人的意见 三、违法许可：超越职权或者对不符合法定条件的申请人核发规划许可 三、规划法对如东城市规划的影响 1、城市规划主管部门的管理范围： 相关专家和学者在认真研读了城市规划法后，认为城乡规划主管部门的地域管理权限如下：城乡规划确定的建设用地是规划部门的责任范围；城乡规划覆盖的整个规划区是规划部门和政府其他部门的共同管理范围；行政区域规划部门是参与管理。法中明确规划体系应与土地利用总体规划相衔接（s4），城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可（含选址、用地规划、工程规划许可）（s42），此外在城市总体规划、镇总体规划确定的建设用地范围以外，不得设立各类开发区和城市新区（参见第30条第2款）。规划主管部门在规划区的建设用地范围外做出行政许可是违反法律规定的行为。 2、控制性详细规划的指导作用。 新法中强调突出控制性详细规划的重要的指导作用（参见37、38、39、40条），强调先规划后建设的原则（s4），按规划要求依法行政，严格执行具有法律效力的控制性详细规划。法律虽没有按照建设部原设想的加入“控制性详细规划是城市土地出让，控制城市土地开发、实施建设项目管理的法定依据”这一句，但若干条文隐含着控规必须全覆盖和规划许可必须依据控规这一深层意思：重要地段（S21）,用地许可（S37，S38）,建设工程许可(S40),变更规划条件(S43)，临时建筑许可(S44)。 广东省城市控制性详细规划管理条例第九条规定：“城市规划行政主管部门应当根据城市总体规划或者分区规划、国民经济和社会发展计划以及城市建设发展的需要，制订控制性详细规划的编制计划，报同级人民政府审定。城市中心区、旧城改造区、近期建设区以及储备土地、拟出让的土地等城市建设重要控制区域，应当优先编制控制性详细规划。”《四川省城市控制性详细规划管理办法》没有编制控制性详细规划的地块或违反城市规划行政主管部门提出的规划设计条件以及附图的，城市规划行政主管部门不得核发建设用地规划许可手续，土地行政主管部门不得办理供地手续。因目前正式的司法解释和江苏省地方法规尚未出台，上述两省关于控制性详细规划的要求很有参考价值。 按照法律及参考上述两省做法，县内控规尚未做到全覆盖的地区，无规划许可依据。同时土地出让合同上确定的规划条件，不得擅自改变，以前搞的两张皮的做法今后很难实行。 3、以严格的程序限制了规划的编制、实行和修改。（s15、16、17、20、26、40、46、47、48、50） 新法律注重了程序问题，包括规划编制程序、规划审批程序、规划修改程序、规划许可程序、规划处罚程序等。较为严格的程序规定削减了行政当事人的自由裁量权.规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见，公告时间不得少于三十日。极可能降低行政管理的效率，进一步增加了修改城乡规划及每个项目的审批难度。为了某些项目调整总体规划和控制性详细规划难上加难。 （一）规划的编制 1、总体规划: 总体规划应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。县城总体规划由县政府组织编制，报市政府审批。报市政府前应先经县人大常委会审议，审议意见交政府研究处理。规划上报时应当将人大审议意见和根据审议意见修改规划的情况一并报送。 城市总体规划的强制性内容应该包括：规划区范围、规划区建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然和历史文化遗产保护，以及防灾减灾等内容。总体规划的期限一般为20年。 县政府应该根据城市总体规划、土地利用总体规划和年度计划以及国民经济和社会发展规划，制定近期建设规划，报总规审批机关备案。近期建设规划期限为五年。 2、详细规划： （1）县城的控制性详细规划，由县政府城乡规划主管部门根据总体规划要求组织编制，经县政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和市人民政府备案。 （2）县政府城乡规划主管部门可以组织编制重要地块的修建性详细规划。修建性详细规划应当符合控制性详细规划。 （二）规划修改的一般程序 1、城市总体规划：有以下情形之一，组织编制机关方可按照规定的权限和程序修改总体规划，A、上位规划变化，提出修改要求；B、行政区划调整确需修改规划；C、因国务院批准重大建设工程确需修改规划；D、经评估确需修改；E、城乡规划的审批机关认为应修改规划的其他情形。 修改前应当对原规划的实施情况进行总结，并向原审批机关报告；涉及到强制性内容的，应当先向原审批机关提出专题报告，经同意后方可编制修改方案。 修改后的城市总体规划依照规定审批程序报批。 2、修改控制性规划，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向审批机关提出专题报告，经审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照法定程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划的强制性内容的。应当先修改总体规划。 3、修改近期建设规划，应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见，应当将修改后的近期建设规划报总体规划审批机关备案。 四、相关对策 针对以上的情况，我们要深刻理解《城乡规划法》，在工作中勇于探索。 具体来讲要做好以下几项工作： 1、在不违背上位规划的前提下，充分考虑如东的实际情况，对照县国民经济和社会发展规划及土地利用总体规划对现有的规划方案进行一次梳理，防止规划方案之间有矛盾和抵触之处。 加强对重要地块控制性详细规划的编制工作，制定规划编制的计划以便提供审批的依据。因目前规划修改程序多，时间长，难度变大，需慎重考虑规划覆盖的范围。 2、充分发挥县规划委员会职能，吸收相关专家和群众代表参加，扩大城乡规划的参与程度，将城市总体规划、次区域规划、分区规划草案和城市规划未确定和待确定的重大项目的选址提交规划委员会审定，避免个人喜好影响规划决策，促进城乡规划领域的利益协调。有助于实现规划的权威性、严肃性和科学性。 3、加强《城乡规划法》和如东相关规划成果的宣传力度，增强公众对规划方案的认同感，取得公众支持，减少工作阻力。 4、建立完善城乡规划的监督检查机制，发挥城乡规划效能监察的作用，加大执法检查的力度。