城市规划实施机制的逻辑自洽与制度保证 ——深圳市近期建设规划年度实施计划的实践 作者 陈宏军 施 源 【摘要】近期建设规划作为我国城市规划体系的一个创新，在相当程度上契合了城市政府调控城市发展的需求，但其配套制度和实施手段还需在实践中不断完善。本文结合深圳市近期建设规划年度实施计划的实践，基于政府现行运作制度框架，剖析城市规划实施机制中存在的问题，进而尝试从政府运作角度探讨城市规划（尤其是总体层面规划）实施机制的自我完善途径，在此基础上梳理出近期建设 规划年度实施计划与政府相关年度计划的协调关系，并提出完善年度实施计划的一系列制度保障。 【关键词】规划实施机制；年度实施计划；政府现行运作制度 从2002年开始编制、目前已实施完毕的第一轮近期建设规划的绩效来看，不同的城市效果有所不同，但其确实起到了调控城市发展的作用①。笔者认为由于国家九部委联合发文要求编制第一轮近期建设规划时，对相关制度并未做系统规定，使各地在实际操作时有较大发挥余地，因此相应提供了制度创新的空间。以深圳、广州为代表的部分城市政府及时把握住了这样的机会，如深圳市在规划的内容安排、政策制定等方面进行了有益的探讨，并对审批后的规划实施情况进行全程跟踪与检讨。正因为有了这样的关注和工作基础，深圳的规划工作者逐渐认识到，体制转型过程中城市规划实施机制的完善，不能仅满足于规划体系内部各层次的分工细化与技术完善，而忽略规划体系外部政府现行操作机制中国民经济和社会发展五年规划（及其年度计划）的主导地位，这既是我国城市规划实施环境与市场经济成熟国家城市规划实施环境的最大不同，同时也应成为现行制度环境下完善规划实施机制的切入点，由此提出了近期建设规划应与“十一五”规划协同编制、以及建立近期建设规划年度实施计划制度等政策建议，以试图探索一条城市规划实施机制的逻辑自洽和自我完善之路。 1 　现有规划实施机制的检讨 1.1　体系内部：逐层分解机制存在的问题 近年来，我国城市规划体系在纵向和时间两个维度都有所变革：其中在纵向层级维度，规划在向两端延伸，宏观层次更重视不同行政单元之间的协调向区域层次延伸（区域规划），而微观层次则重视规划的法定化向操作技术规定延伸（法定图则）；在时间维度，规划强化了时段上的分解，各层次规划都开始尝试增加近期甚至年度计划，其中，尤以总体规划的变革最为突出，2002年国务院发文要求各设市城市今后每五年均要根据城市总体规划编制与当地国民经济五年规划年限相一致的近期建设规划，使近期建设规划从城市总体规划的一个内在组成部分演变和显化为一个独立规划，为宏观层次规划的实施搭建了一个平台（图1）。这一做法在深圳、广州等城市均取得了较好的实施效果②。 但是，由于各类规划在两个维度中的定位和关系尚未理清，使相关规划的编制和实施易出现逻辑上的混乱。依据《中华人民共和国城市规划法》（1990 年），城市规划分为总体规划、分区规划和详细规划，各城市的规划体系也基本上是在此框架下根据城市自身实际情况重点进行了纵向层级维度的细化，如深圳1998 年颁布实施的《深圳城市规划条例》，增加了城市发展策略、次区域规划、法定图则和详细蓝图等类型，在规划层次划分上较国家有所细化，但仍主要局限于纵向层级的深化。在此框架下，规划实施的主要逻辑是：总体规划的目标与内容通过纵向各层次规划进行逐层分解，总体规划是策略性的，越到分区或详细规划，实施性越强。这种规划实施机制存在两方面问题：一是实施时序难以衔接，总体规划的目标要通过次区域规划、分区规划、法定图则等逐层分解，姑且不论有多少分区规划、详细规划的规模是严格按照总体规划的规模来进行逐层分解，单从分区规划、详细规划编制与审批所消耗的时间上看，当这些规划在上层次规划的指导下完成新一轮的编制与审批时，它们的依据（即城市总体规划）往往又该修编了。除了因审批周期造成的客观上时序滞后之外，在时间维度上的控制力不足，使得宏观层次规划的目标经过逐层细化后对详细规划的指导性不足，各详细规划分头分步实施的结果往往会使总体目标失控。二是这种规划实施机制主要着眼于规划体系内部层次的优化和技术细节的完善，而在政府实际运作过程中，规划实施更需要其它部门相关配套政策和实际行动加以推进，也正是意识到这一点，近年来宏观层次规划往往在文本中增加一章“规划实施的保障措施”，这种做法虽有积极意义，但仍停留在技术完善层面，并未将规划控制要求很好地融入到政府操作体系中。关于这一点将结合政府现行运作制度在下文中做进一步分析。 1.2　体系外部：与政府现行操作体系脱节 在现行城市政府的操作体系中，国民经济和社会发展五年规划居于主导地位，但其具体落实则依赖于各类年度计划，主要包括国民经济与社会发展年度计划、年度政府投资项目计划、年度财政预算（草案）等。其中，年度国民经济与社会发展计划和年度政府投资项目计划由计划部门组织编制，年度财政预算（草案）由财政部门组织编制，都需报市人大批准，这些计划共同对城市社会经济发展起到引导和调控作用，是各类项目审批和行政许可的主要依据（图2）。国民经济和社会发展五年规划的实施机制侧重于时序安排，将五年规划目标与要求在年度上进行分解，并通过人大审批的形式来确定年度计划的法定地位，其实施绩效也要定期向人大汇报，由此来强化其实施机制。在此现行架构中，城市规划只是落实国民经济五年规划及其年度计划的技术工具，其本身尚未成为政府计划体系的一部分，因此可以说，城市规划与政府现行操作体系的脱节是影响规划实施以及制约规划龙头作用发挥的一个主要原因。 城市规划的实施来自两方面的努力，一是市场推动，二是政府引导。市场操作的主体、时间、空间分布都比较分散，而政府操作的主体集中（各级政府部门）、项目影响力大（大多是影响市场投资决策的大型公共设施、基础设施）、整体性强（采取国民经济与社会发展五年规划及其年度计划的方式进行统筹协调），且政府内部已形成一套得到各部门认可的协调机制。城市规划实施必须得到政府各有关部门的密切配合，同时，城市规划也只有在编制内容、实施机制等方面融入政府日常操作体系，才能从单纯的技术工具演变为政府公共政策。但是，如上文所述，城市规划的现行实施机制主要依赖于规划内容在纵向各层次的分解，这是当前城市规划实施的一条主要路径（图2），这条路径与政府现行运作体系处于两个维度，两者之间缺乏有机结合的衔接点。 2 从政府运作角度对规划动态实施体系的初步探讨 如图2 所示，在现阶段行政规则下，要强化城市规划体系与国民经济计划体系的有效衔接，较为可行的选择是将城市总体规划做时间维度的进一步分解，一方面使总体层面规划能与国民经济计划在重点上充分衔接，另一方面也强化了总体规划对以下详细层面规划的控制力，保证规划目标的落实，提高城市规划的实施绩效。其中，近期建设规划是对城市总体规划的5 年分解，对完善规划实施机制、加强与国民经济与社会发展规划的衔接有一定的促进作用，深圳在新一轮近期建设规划编制中，提出近期建设规划与国民经济和社会发展规划要在编制时限上保持一致，在调整对象、内容、编制审批程序、效力等方面互有侧重，就是因应以往规划实施力不足而提出的一条解决之路。其中，国民经济和社会发展五年规划主要在目标、总量、产业结构及产业政策等方面对城市的发展做出总体性和战略性的指引，侧重于时间序列上的安排；近期建设规划则主要在土地利用、空间布局、基础设施支撑等方面为城市发展提供基础性的框架，侧重于空间布局上的安排。 但笔者认为，仅在五年规划层次建立城市规划与国民经济计划体系的衔接是不够的，因为在以国民经济计划为核心的现行政府操作体系中，五年规划主要侧重于5 年总体发展指标，较少涉及项目，而其最为核心的环节则是一系列年度计划，包括国民经济与社会发展年度计划、年度政府投资项目计划、年度财政预算等。因此，虽然在城市规划体系内部，将近期建设规划作为5 年的操作性规划是可行的，但由于其很难与政府的操作性年度计划相对接，将在很大程度上制约城市规划实施机制的完善，也影响规划对城市发展空间统筹作用的发挥。针对这一问题，我们不只局限于五年规划层次的衔接③，而是在“十一五”开局之年就开始探讨近期建设规划年度实施计划制度，将近期建设规划确定的目标、行动通过年度实施计划来加以落实，以此建立“城市总体规划—近期建设规划—年度实施计划”的完整时间序列和动态体系④，并对从空间角度对项目进行统筹以及对建设量和时序进行安排的方法做了较为深入的探讨。 2.1　基本思路 2.1.1　基于用地和布局两个角度对项目进行统筹 在2006 年度实施计划中，我们是通过两道“筛子”对预申报项目进行空间统筹，一道“筛子”是用地，另一道“筛子”是布局，这两道“筛子”与发改部门的资金“筛子”一起来决定项目的取舍，以弥补目前运作规则中过分侧重从资金角度对项目进行取舍而导致的用地总量失控、结构失衡等问题。 用地“筛子”包括用地盘子和结构，形象地说，用地盘子就是“筛子”的口径，5 年规划期内用地结构趋向合理导向下的各类用地年度盘子就是“筛孔”，比如年用地量控制目标是20km2，要使用地结构逐年趋向合理，工业用地规模应控制在6km2 以内，而现有100 个好的项目，资金都有保证，需要占地10km2，如何取舍？必须从空间角度，规划部门与发改、贸工等部门一起对项目重要度进行排序，排在前面的项目的用地量一旦达到规划目标，后面的项目只能“忍痛割爱”。在空间资源软约束条件下，空间是支撑条件，需要办多少事，就提供多少土地，是“量体裁衣”；而到了空间资源硬约束条件下，空间是先决条件，有多少地，就办多少事，是“量布裁衣”。有了用地“筛子”来对项目进行取舍，就可以确保近期建设规划确定的用地规模能够得到控制，用地结构能够达到逐年优化。 布局“筛子”是指从空间分布角度对项目进行筛选，也就是从近期建设规划实施角度，优先考虑有助于优化城市空间结构、有利于重点地区发展的项目，用地供应向能带动、支撑重点地区发展和改造的项目倾斜。有了布局“筛子”来对项目进行取舍，就可以确保近期建设规划确定的城市空间结构能够逐步形成，重点发展地区和重点改善地区的规划目标能够实现。 2.1.2　基于量和时序两个方面对项目建设做出安排 在对上轮近期建设规划实施绩效进行深入检讨的基础上，我们逐渐意识到，只有通过开发强度来对实际建设量进行控制，才能达到引导城市宏观发展及调控房地产市场的目的，因为同样一块土地，开发强度不同，对城市功能的完善和房地产市场的影响也是完全不同的。本轮近期建设规划及其2006年度实施计划，不只停留在提出居住用地的规模，更从满足居住需求及调控房地产的角度，提出了居住面积及住房套数，从而对各类居住用地的开发强度做出规定。将项目按续建、新建、供地、选址和前期研究等类型来进行控制，并分别明确各项目的规划控制要求，使互有关联的各类项目在建设和投入使用的时序上保持高度协调，形成投资合力。如道路建设与周边地块出让及开发时序上的协调，给水厂、污水处理厂建设与配套管网建设时序上的协调等，这种建设时序的协调主要是从空间配置的角度，与发改部门从资金角度对建设时序进行安排相配合，确保城市各项投资能发挥最大效益。 2.1.3　基于政府与市场两种机制对年度重点提出指引 针对政府主导的公共配套与市政基础设施项目和政府统筹的产业项目及经营性用地项目，年度实施计划分别采取不同的控制手段，兼顾计划的刚性和弹性：其中，政府主导的公共配套和市政基础设施类项目，在计划安排中落实到具体地块，并在推进时序上做出安排，明确该项目年度主要工作是选址供地还是前期研究；政府统筹的产业类项目，为确保计划的弹性，计划提出重点推进的园区指引，并在产业园区外，安排年度机动用地指标；更新改造类项目，城中村（旧村）具体到年度改造规模，旧城、旧工业区、旧住区改造则明确片区并部署年度工作重点。 2.2　工作步骤（图3） 首先，规划部门对全市建设用地现状及其使用情况进行分析，根据空间资源潜力和规模控制、结构优化的要求，提出年度各类建设用地盘子，以及建设项目空间布局和用地安排的指导原则； 第二步，各部门（包括各区政府、市相关职能部门等）向规划部门提出建设项目规划许可预申报，规划部门根据城市发展空间拓展、城市功能完善、基础设施配套的要求，对预申报项目是否符合规划实施要求进行核查，去除不符合规划要求的建设项目，并在预申报项目的基础上，补充提出实施近期建设规划必须推进的项目，与预申报项目一起形成年度实施计划项目备选库； 第三步，规划部门就预申报处理结果及备选项目库书面征求各区及各职能部门意见，进行反复沟通协商，形成规划部门和各区政府、市各职能部门共同认可的年度实施计划草案； 第四步，规划部门将完成的计划草案报近期建设规划工作领导小组、市政府常务会审议，并与国民经济与社会发展年度计划、年度政府投资项目计划、年度财政预算（草案）一起，共同报市人大批准。 2.3　意义作用 2.3.1　延伸规划实施体系的时间序列 年度实施计划制度的逐步建立，将使城市规划的实施体系形成从远期到中期到年度的完整时间序列，规划期内的目标将通过5 年和年度予以分解，行动则依托年度计划予以落实。通过年度实施计划实施情况的检讨，还将有助于规划实施检讨与动态调校机制的完善，从而可以形成一年一检讨、五年一调校制度，以此来增强宏观层次规划的适应性。 2.3.2　完善政府现行计划体系 在现行政府操作计划中，发改部门（原计划部门）是最具综合功能和权威的部门，其主导编制的国民经济与社会发展年度计划主要安排各类项目及其建设时序，与其配合的年度政府投资项目计划和年度财政预算（草案）主要安排年度政府投资总额和本级财政预算在各类政府投资项目中的使用。从内容上看，政府现行计划主要侧重于从资金角度对项目进行安排，较少从空间资源配置角度安排项目及其建设时序，缺乏空间上的统筹与协调，各类项目由于空间配置和建设时序上的不协调，导致应有的协同效益难以发挥。 随着社会主义市场经济体制的逐步建立，土地和财政越来越成为城市政府调控城市发展的两大“闸门”。投资主体多元化和融资渠道拓宽使地方财政的作用在逐步减弱，相应地，侧重于资金与项目安排的国民经济计划的作用也在减弱。与之相反，土地资源的日益短缺使空间在调控城市发展中的份量越来越重，正成为城市政府掌握的重要调控手段。在此背景下，政府现行操作体系中必须增加空间资源配置及空间政策的内容，对项目筛选及其建设时序安排应更多地考虑空间配置要求。 因此，在空间资源短缺条件下，通过增加近期建设规划年度实施计划，以空间发展目标为核心，侧重于空间与用地安排，与现行的国民经济与社会发展年度计划、年度政府投资项目计划、年度政府财政预算（草案）相配合，将可以较为有效地扭转政府现行计划侧重于资金与项目安排而缺乏空间上的统筹与协调的被动局面，形成对各项行动进行综合协调的有效保障机制，强化政府公共投资对城市发展的引导和调控作用。 2.3.3　促进建设用地合理有序供应 一方面，以近期5 年的规划控制目标为依据，在全面掌握土地资源现状的基础上，结合未来社会经济发展对用地需求的预测，可以确定年度建设用地供应的合理规模、结构和空间分布，使五年规划目标得到逐年落实；另一方面，可通过规划许可预申报全面了解下一年度各类用地开发需求，在多部门共同参与的基础上，制定各部门共同认可的年度实施计划，为城市各项发展提前做好用地上的准备，并重点保证政府投资项目的用地落实，确保政府固定资产投资计划能顺利完成。 2.3.4　作为用地管理与行政审批的重要依据，提高用地行政审批效率 年度实施计划经人大批准后，纳入计划的供地或选址阶段的项目将成为下年度建设用地管理和行政审批的重要依据，纳入计划的前期研究阶段的项目则仅供相关部门在用地管理和行政审批时参考。对于年度实施计划安排供地的公共配套和市政基础设施项目，在用地审批环节将实行市府常务会议备案制，简化审批手续，切实提高此类项目的用地审批效率，加快推进此类项目的建设进程。 3 相关保障制度的逐步建立 近期建设规划及其年度实施计划的提出有助于总体层面规划在时间维度的细化，并为城市规划与政府操作体系的衔接提供了平台，但这一做法仍处于初步探索阶段，其有效实施需要逐步建立一系列制度来保障。 3.1　建设规划许可预申报制度 指各行业主管部门、各区以市国民经济和社会发展五年计划和近期建设规划为基础，根据前两年的实际用地情况，每年第三季度组织申报并汇总下年度行业和辖区建设项目和用地需求情况。该制度是全面了解下一年度各类用地开发需求，科学制定下一年度的年度实施计划的重要基础。深圳在制定2006 年度实施计划的过程中，预申报制度已得以初步建立，并通过《中共深圳市委深圳市人民政府关于进一步加强城市规划工作的决定》以政府令的形式予以明确。 3.2　协调制度 作为城市长期发展战略和近期建设规划的年度安排，年度实施计划的申报、制定、调整工作应与国民经济和社会发展年度计划等政府相关年度计划相协调，具体包括编制审批程序协调及内容协调两个方面。 编制审批程序的协调方面，近期建设规划年度实施计划应与发改、财政等部门的年度计划同步编制，在计划编制过程中充分协调，共同报人大审批后同步实施。特别是针对政府年度投资项目和重大项目，应在年度实施计划中明确征地拆迁等前期工作要求，以确保政府投资计划能如期完成。 在内容协调方面（图4），年度实施计划中的供地、选址和前期研究项目与相关计划中项目的关系如下：对下年度国民经济和社会发展计划，年度实施计划的供地项目与选址项目大部分将反映为下年度国民经济和社会发展年度计划中的B类项目⑤，少部分反映为C 类项目；年度实施计划的前期研究项目大部分将反映为下年度国民经济和社会发展年度计划中的C 类项目，进展快的将反映为B类项目。对国土部门的土地出让计划，年度实施计划的选址项目将对同年度土地出让计划提出土地整理的具体要求，以为下一年度供地做好准备，体现规划的先导作用；而年度实施计划的供地项目中的经营性用地应与土地出让计划的地块保持协调。 3.3　计划执行的监督与考核制度 为保障计划的有效执行，需要在监督与考核制度方面重点加强，可考虑作如下安排：年度实施计划一经批准，各区、各相关部门负责计划的执行，由市纪委、监察、审计、法制、规划、国土部门人员及城市规划委员会若干非公务员委员联合组成规划巡视组，对年度实施计划执行情况进行监督检查并向市委、市政府、市人大报告；市人大对年度实施计划的执行情况进行考核，以每年1 月1 日至12 月31 日为考核年度，考核结果作为编制下一年度计划的依据。通过以上监督与考核制度，发动全社会力量，来确保年度实施计划的顺利推进。 4 结语 随着社会主义市场经济体系的逐步建立以及土地资源的日益紧缺，城市规划作为调控城市发展的重要手段正越来越得到各方的认同，但与此同时，关于提高规划的实施力和可操作性的呼声也越来越强烈。如何在现行行政规则下，完善规划的层级体系及实施机制，充分发挥规划的统筹、先导作用，正成为一个日渐突出和重要的问题。通过完善规划体系建设，建立年度实施计划制度，将有助于在宏观规划与微观规划、城市规划与其他类型规划之间构筑一个沟通平台，有助于实现城市规划尤其是总体层面规划实施机制的逻辑自洽。但是规划体系中各有关规划在时间与纵向层级这两个维度中的定位和关系如何？能否在一个规划体系中表述？如何进一步强化各层次规划的实施机制？这些问题都需要我们在下一步的实践中逐步寻求答案。