建设规划许可证的法律效力

「内容提要」

建设规划许可证是落实城市规划的重要措施。建设用地规划许可证限制建筑选址，使项目建设符合城市总体规划。建筑工程规 划许可证限制建设项目的高度、绿化面积、容积率等等，使项目建设符合各种控制性规划。无论是哪种许可证，都不是民事权利产生的源泉，不能成为划分物业管理 区域的标准，但可作为判断物业管理区域的参考。物业管理区域只能基于建设用地使用权和建筑物区分所有权来确定。当建设规划许可证涉及的第三人利益时，在颁 发许可证前，必须履行听证程序，听取利害关系人的意见。许可证颁发之后，也应当将其内容公之于众，允许公众查询，使第三人能迅速启动救济程序。对于错误的 建设规划许可，第三人有权申请撤销。

「关键词」 城市规划 规划许可证 物业管理区域 第三人利益 法律效力

近几年来，在房地产市场蓬勃发展的同时，城市规划部门也陷入了争议漩涡。以“起诉规划局”作为主题词，通过百度网站进行检索，费时不到一秒，就可以找到 超过10万的相关网页。

兰州市21名大学教师起诉规划局，讨要“采光权”；

郑州市民起诉规划局讨要“知情权”；

安庆迎江寺住持起诉规划局，担心振风宝塔隐没于水泥森林；

武汉鹦鹉花园154位业主起诉规划局，要求确认修改建设工程规划违法，

就是这些案例的典型代表。

本来代表公共利益的规划部门，为何频频成为被告？作为民事纠纷的房地产案件，当事人为何求助于行政诉讼？笔者感觉，个中原因，除了官商勾结、权力腐败之 外，还牵扯两个基本法律问题：第一，建设规划许可证具有何种法律效力？第二，建设规划许可如何尊重第三人的权利？对这两个问题的不同回答，导致了开发商、 规划局、业主和第三人的争议，因此应当重点予以澄清。

一、城市规划与建设规划许可的关系

城市规划意义广泛，它涉及到城市的区域划分、人口分布，建筑的密度和高度，排水管网的分布，城市绿化和交通设计，等等。城市规划可以是一种理念，即城市 发展的目标模式、理想图景。城市规划也可以是一种行为，即基于上述理念而规划城市空间，使城市发展的各个方面协调有序。城市规划还可以是一份文件，即基于 上述理念而进行规划的最终成果。

在一个具体的时间点，城市发展的各项目标存在冲突。例如，经济发展 的单兵突进，可能导致城市拥挤，交通不便，环境污染，生活质量下降。如果环境保护的标准太高，或者交通设计过于超前，对经济发展又会产生抑制作用。因此， 城市规划的过程，就是在特定的时空约束下，对各项目标进行整合、协调。

和城市的发展过程一样，城市 规划最初只是民间自发行为，城市居民基于理性而自觉接受。随着城市规模的膨胀，以及城市功能的复合化，这种自发模式早已不合时宜，政府的介入成为必然趋 势。而为了保证规划结果得以实施，必须通过一定的法律程序，使城市规划具有法定的约束力。正是在这种理念的驱动下，城市规划法开始进入人们的视野。

我国在1984年就颁布了《城市规划条例》。从1990年1月1日起，该条例被《城市规划法》取代。《城乡规划法》2008年1月1日生效之后，《城市 规划法》即失去效力。根据《城乡规划法》第2条，制定和实施城市规划，在规划区内进行建设活动，必须遵循该法的规定，这为依法进行城市规划提供了法律依 据。

根据《城乡规划法》第14条，城市人民政府组织编制城市总体规划。直辖市的城市总体规划由直辖 市人民政府报国务院审批。省、自治区人民政府所在地的城市以及国务院确定的城市的总体规划，由省、自治区人民政府审查同意后，报国务院审批。其他城市的总 体规划，由城市人民政府报省、自治区人民政府审批。

《城乡规划法》第7条还规定，经依法批准的城乡 规划，是城乡建设和规划管理的依据，未经法定程序不得修改。可见，城市规划不仅仅是一种设想，它是由城市人民政府制定，并经上级政府批准的，在一定年限内 关于城市性质、规模和发展目标等部署，以及城市用地、建筑和设施等布局的文件，对政府、建设单位都具有法律约束力。

《城乡规划法》第七章专门规定了“城乡规划的实施”，地方各级人民政府应当根据当地经济社会发展水平，量力而行，尊重群众意愿，有计划、分步骤地组织实 施城乡规划。而就具体的建设项目而言，为了保证其符合城市规划的要求，《城乡规划法》进而要求，建设单位必须向城市规划主管部门申领规划许可证。

建设规划许可证制度的目的，在于确保建设项目符合城市规划。具体而言，有两类信息需要重点审查。第一类是项目选址是否恰当，是否符合城市发展的总体要 求。与此相适应的是建设用地规划许可证。另一类是项目设计是否合理，包括建筑物的高度、密度、公共绿地、车道等，是否符合控制性规划的要求。与此相适应的 是建设工程规划许可证。

二、建设规划许可证的法律效力

无论是建设用地规划许可证，还是建设工程规划许可证，其核发都必须以城市规划为依据。城市规划分为总体规划和详细规划。总体规划是城市在一定时期内的发 展计划和各项建设的总体部署。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划两种。前者以总体规划和分区规划为依据，用以控制建设用地性质、使用强度和空间 环境，作为城市规划管理的依据，并指导修建性详细规划的编制。后者以城市总体规划、分区规划或控制性详细规划为依据，用以指导各项建筑和工程设施的设计和 施工。

（一）建设用地规划许可证的法律效力

根据《城乡规划法》第37条，在城市规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向规划主管部门提出建 设用地规划许可申请，由规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。建设单位在取得建设用地规划 许可证后，方可向土地主管部门申请用地。

根据同法第38条，在城市规划区内以出让方式提供国有土地 使用权的，在国有土地使用权出让前，规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合 同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当 持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向规划主管部门领取建设用地规划许可证。

从以上内容可以得知，建设用地规划许可证的目的，在于通过对建设用地的事先控制，对建设项目的选址、性质、开发强度是否符合城市规划，从方向上做一个评 估。例如，在居民生活区，不应该许可新建工厂；在园林绿化区，不应该许可建设商住楼；在拆迁区域，不能许可任何新开工项目；等等。毕竟，任何城市规划都要 落实于具体的建设项目。如果不能建设项目进行统筹规划，城市规划也就成为纸上谈兵。

《城乡规划法》 第39条规定，规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的，该国有土地使用权出让合同无效；对未取得建设用地规划许可证的建设单位批准用地的，由县级以上人 民政府撤销有关批准文件；占用土地的，应当及时退回；给当事人造成损失的，应当依法给予赔偿。可见，用地规划许可对于建设单位至关重要。不能取得用地规划 许可，意味着建设单位不能取得建设用地，项目建设也就成为空中楼阁。

（二）建设工程规划许可证的法律效力

除了建设用地规划许可证之外，根据《城乡规划法》第41条的规定，在城市规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应 当向规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制 修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由规划主管部门核发建设工程规划许可证。

既然建设用地已经许可，为什么工程建设还要经过许可？从功能上看，用地规划许可主要是为了保证建设项目整体上符合城市规划。建设工程许可则会更加深入， 对建设项目的具体方案进行审查，如控制标高、建筑密度、建筑层数、建筑立面以及与环境的协调等。如果建筑密度过大，绿地面积太小，建筑物设计过高，与周围 环境不协调，或者车辆通行存在安全隐患，就不能颁发建设工程规划许可证。

从效力上看，用地规划许可 是工程规划许可的前提。没有得到用地规划许可的建设项目，不可能取得建设工程规划许可。另一方面，工程规划许可也不能突破用地规划许可的内容。例如，《城 乡规划法》第42条明确规定，城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可。再如，建设用地许可提出的要求，诸如用地性质、项目类 型、开发强度等，必须在建设工程规划许可中得到落实。

建设工程规划许可证签发后，建设单位即可以申 请开工建筑。不过，建设规划许可证仅仅说明，建设项目符合城市规划的要求，建设单位据此可以进入下一个程序。如在正式开工建设前，必须申领建筑施工许可 证；建筑竣工后，必须申领消防许可证；房屋预售时，必须申领预售许可证，等等。每一项行政许可都有特定的内容，许可手续之间不能相互替代。

三、划分物业管理区域的标准之争

在房地产开发实践中，分期滚动开发是一种常见业态，许多物业也因此被冠之以“一期”、“二期”之名。从法律的视角看，如果这种命名不涉及到当事人的权利 义务，不涉及到政府管制的内容或公共利益，根本没有必要对其加以干涉。但是在实践中，“前期”业主与“后期”业主，“前期”业主与开发商或者规划局，经常 发生纠纷和争议。例如，后期与前期是否应该有围墙，是否可以相互通行，是否应该实行统一的物业管理，是否能够成立独立的业主委员会。这些看起来是一个民事 法律问题，其实与建设规划许可密切相关。

根据《物业管理条例》第9条和第10条，一个物业管理区域 成立一个业主大会，业主大会选举产生业主委员会。物业管理区域的划分应当考虑物业的共用设施设备、建筑物规模、社区建设等因素。具体办法由省、自治区、直 辖市制定。在实践中，各地一般按照以下三种不同方式确定物业管理区域：（1）按城市规划部门批准的项目红线图范围划定。（2）已建成的物业以其已经自然形 成的物业范围确定。（3）由物业的全体业主与物业管理企业协商确定。不过，由于标准不统一，各地的做法相差很大。不仅如此，物业管理区域的确定，还可能与 《物权法》相冲突。

《物权法》第73条规定，建筑区划内的道路，属于业主共有，但属于城镇公共道路 的除外。建筑区划内的绿地，属于业主共有，但属于城镇公共绿地或者明示属于个人的除外。建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房，属于业主共 有。该法第79条又规定，建筑物及其附属设施的维修资金，属于业主共有。这里所谓的业主共有，应当是指同一个物业管理区域的全体业主共有。因此，物业管理 区域的划分，对于业主权利影响重大。在这个问题上，高档住房与普通住房之间，新房与旧房之间，先期住房和后期住房之间，业主的利益可能存在冲突。

基于业主共同使用土地，共同拥有区域内的物业，物业管理区域变成了一个财产实体。在这个区域内的业主，承担共同管理物业的义务，共同行使管理物业的权 利。物业管理区域的范围主要依据国有土地使用权和建筑物区分所有权确定。对于全体业主来说，全部分摊面积的总和与四至，就是物业管理区域的范围和四至。区 划内的建筑物及其附属设施，就是业主进行物业管理的对象。《物业管理条例》强调政府“划分物业管理区域”，这本身是一种有违法律逻辑的做法。政府的行政行 为不能“划分”民事权利，最多只能成为判断民事权利的证据。

由于核发建设工程规划许可时，建设单位 会提供许多有用的信息，规划主管部门也会公布许多信息。因此，业主在确定物业管理区域时，可以参考建设工程规划许可证。一般情况下，一个许可证规划的地域 范围，就是一个独立的物业管理区域。这是因为，规划主管部门核发工程规划许可证时，必须基于一个基本的前提，即区域内居住的人口总量。诸如绿化面积是否达 标，车道设计是否安全，公共场所和配套设施是否达标等，都与居民的数量密切相关。在一个小区内达标的建设方案，如果将另一片居民区考虑进来，就未必能够达 标。

另一个需要考虑的问题是，消费者购买房屋时，存在对工程规划方案的信赖。小区居民共用的车道、 绿化、公共活动空间，小区建筑物的密度、高度等，在工程规划许可时已经确定。消费者在购买建筑物之前，可以通过查询规划信息，掌握建筑物的真实情况，并决 定是否购买。如果将另一个规划许可证对应的区域，并入消费者购买的小区，作为同一个物业管理区域，这可能会违反消费者的合理预期。况且，共有财产的范围和 主体，不能由行政部门事后调整，必须在工程开工前予以确定。因此，建设工程规划许可证可以成为划分物业管理区域的参考标准。物业管理区域确定之后，除非经 过小区业主的同意，房地产管理部门无权擅自变动。

在实务中，房地产的分期滚动开发大致可以分为以下 类型：（1）统一取得建设用地规划许可证，一次性获得国有土地使用权，统一取得建设工程规划许可证，但是分期开发，分期销售，业主分期入住。（2）统一取 得建设用地规划许可证，分期取得国有土地使用权，分期取得建设工程规划许可证，分期开发，分期销售，业主分期入住。（3）分期取得建设用地规划许可证，分 期取得国有土地使用权，分期取得建设工程规划许可证，但土地相邻，因而形式上符合分期开发，分期销售，业主分期入住的特征。根据笔者提出的上述标准，第一 种情况形成统一的物业管理区域，第二种和第三种情况不形成统一的物业管理区域。

与上述基本标准相配 套的，是两种需要考虑的特殊情况。第一，开发商虽然分期取得工程规划许可证，但是在商品房开盘预售之前，经过规划主管部门的同意，将其并入新开发的小区， 使其成为一个统一的物业管理区域。之所以必须经过规划部门的同意，是为了保证两个小区合并后，仍然符合控制性详细规划的要求。商品房预售之后、房屋正式交 付前，开发商作为产权拥有人，原则上也能进行上述操作，但是，由于销售合同约定的内容与实际状况不符，开发商可能面临承担违约责任的风险。第二，两个独立 的物业管理区域，基于双方业主的共同意愿，可以合并为一个物业管理区域。虽然这也需要报规划部门批准，但只要不违背控制性详细规划，规划部门没有理由予以 拒绝。

四、建设规划许可与第三人利益保护

建 设规划许可存在两方当事人，一方是作为被许可人的建设单位，另一方是作为许可人的规划部门。如前所述，建设用地规划许可的效力在于，确认建设用地和项目符 合城市规划；建设工程规划许可的效力在于，确认建设工程方案符合城市规划。然而，在具体核发许可证的过程中，经常会涉及到第三人的利益。一旦获得规划许 可，建设单位往往将其作为挡箭牌，主张工程建设得到了政府许可。在这种情况下，第三人只能向规划部门诉求，或者通过复议、诉讼的形式，要求其重新审查建设 规划。

大致来说，第三人与规划部门发生争议，主要表现为以下情形：

（一）经过审批的工程方案不合理，影响周边居民的通风、采光、通行或者安全。发生这种现象，主要是因为规划部门没有严格执行控制性详细规划，对不合理的建设方案没有及时发现，或者虽然发现，但没有责令建设单位改正。

（二） 规划部门修改规划方案，影响小区现有业主的利益。例如，将小区的绿地改为车棚，将会所改为营业性场所，将公共用地继续用于商住楼建设，等等。对于小区的现有业主而言，这些都意味着既得利益的丧失。

（三）规划部门许可建设单位使用第三人的土地。例如，由于没有认真勘定边界，工程规划超越了建设用地的范围。再如，基于对分期开发的错误认识，规划部门 将新开发小区与原小区视为一体，许可建设单位在原先的小区中修建车道和人行道，或者通过小区连通的形式，允许新开发小区共用其车道和人行道。

（四）对建设单位违反规划的行为，规划部门没有及时制止和查处。建设单位违反规划施工，影响到第三人的利益，这属于纯粹的民事纠纷。不过，既然《城乡规 划法》赋予规划部门监督检查权，对于上述情形，如果利害关系人要求规划部门履行职责，而规划部门不予理睬，或者没有及时采取措施，规划部门也应当承担法律 责任。

在实践中，建设规划许可不合理甚至违法，影响和侵害第三人的利益，是一个难以避免的现象。毕 竟，申请材料是由建设单位提供，其中可能存在欺骗、混淆或者错误，而规划许可的承办人员也会受到专业能力、政策法律水平的限制。重要的是，要提供一种机 制，使这种现象尽量少出现，或者虽然出现，但很快就能被发现，并得到纠正。

在现行法律体系中，至少 有两种途径可以实现上述目的。第一种途径是政府信息公开。根据《城乡规划法》第40条第3款的规定，规划部门应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程 设计方案的总平面图予以公布。除此之外，公布这些信息的目的，在于提高建设许可的透明度，便于利害关系人尽快查证和检索，明确自己的权利是否受到侵害。如 果发现自己的权利受到损害，利害关系人会立即与规划部门联系，提出自己的看法和意见，说明规划不合理或者不合法的理由。这样，规划部门就能够及时发现错 误，及时纠正错误。

《政府信息公开条例》第9条也规定，行政机关对下列政府信息应当主动公开： （1）涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；（2）需要社会公众广泛知晓或者参与的；（3）反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；（4）其 他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。根据该条例第10条和第11条，行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及申请行政许可需要提交 的全部材料目录及办理情况，重大建设项目的批准和实施情况，城乡建设和管理的重大事项，均属于需要重点主动公开的信息。

在规划许可程序中，保护第三人利益的另一条途径是听证。《行政许可法》第47条规定，行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出 行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日 内组织听证。在听证程序中，利害关系人可以陈述自己的主张，提供相关的证据材料，证明规划方案侵害了自己的权利，或者严重影响了自己的利益。

当然，对于错误或者不合理的规划许可，第三人还可以申请撤销。根据《行政许可法》第69条，对于违法做出的行政许可，作出决定的行政机关或者其上级行政 机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可。被许可人的合法权益因此受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。被许可人以欺骗、贿赂等不正 当手段取得行政许可的，应当予以撤销，被许可人基于行政许可取得的利益不受保护。不过，依照上述规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤 销。

如果上述途径都无法达到目的，利益受损的第三人还可以申请行政复议，请求复议机关撤销违法的规划许可，或者提起行政诉讼，请求人民法院依法行使监督权。

五、结论

建设规划许可是一种公法行为，用以对建设项目进行规范和限制。建设用地规划许可证限制建筑选址，使项目建设符合城市总体规划。建筑工程规划许可证限制建 设项目的高度、绿化面积、容积率等等，使项目建设符合各种控制性规划。无论是哪种许可证，都不是民事权利产生的源泉，不能成为划分物业管理区域的标准，但 可成为判断物业管理区域的参考。物业管理区域是一个财产权概念，必须基于建设用地使用权和建筑物区分所有权来确定。当建设规划许可证涉及第三人利益时，在 颁发许可证前，必须按照《行政许可法》履行听证程序，听取利害关系人的意见。许可证颁发之后，也应当将其内容公之于众，允许公众查询，使第三人能迅速启动 救济程序。对于错误的建设规划许可，第三人有权申请撤销。