试论城市土地资本运营的几个问题

随着社会主义市场经济体制的建立和完善，城市已成为各种市场交换关系汇集的中心，成为市场配置资源的重 要场所。作为城市空间和城市功能的载体——土地，是主要的生产要素之一，必然产生了一系列转移和交易行为，并日益成为城市资产的重要组成部分。据专家预 测，我国城市土地资产约25万亿元。如何合理利用城市土地资源，最大限度地发挥城市土地资产的效益，为城市建设和国企改革积累资金，就成了亟须研究的重要课题。

一、城市土地资本运营的理论基础

(一)基本概念。城市土地资本运营是城市政府利用市场法则，通过对土地资本技巧性运作，实现土地资源的优化配置和土地资本增值的一种经营方式。

(二)主要内容。一是资本运营理论。土地资本运营的理论属经济学理论中资本运营理论的范畴，它包括：马克思主义经典理论中的资本集中和股份制理论、古典经 济学的规模经济理论、企业购并的早期理论、产权理论形成后的资本运营理论等。二是城市土地价值与增值理论。城市土地价值是社会使用价值、经济价值和生态学 价值的总和；城市土地增值的一般表现形式，是社会经济发展的作用和土地投资的改良而形成的地价的增长；城市土地价值与增值理论包括地租理论、地价与地价评 估理论等。

二、城市土地资本运营的原则

(一)宏观调控原则。土地承载着社会和经济发展的多项目标，其市场更需要在国家宏观调控下发展。包括制订规划、计划，以供给制约需求量，包括由政府来专营和垄断土地一级市场，做到“一个渠道进水、一个水库蓄水、一个龙头放水”，实施土地收购、储备、交易制度。通过抓土地的“统一收购权”和“统一供应 权”，由储备交易中心一个口子统一收购土地，统一向市场供应土地，形成“政府主导型”的土地储备交易体制，并逐步建立了以招标、拍卖为主的新型土地供应体 系。

(二)市场配置原则。全面推行国有土地使用权招标、拍卖出让工作，规范土地供应是市场机制配置土地资源的有效手段，是建立公开、公平、公正的土地交易秩序 的有效途径，也是城市土地资本运营的先决条件。这一原则要求对所有的经营性用地，包括土地交易的一级市场、二级市场甚至三级市场的各个环节均纳入市场交 易，真正使土地市场进入“阳光”下交易。市场配置的原则客观上还要求必须将土地出让纳入招标、拍卖的轨道，以显化土地资本。比如，合肥市2001年首次公 开招标出让的国有土地，收购价格是1068万元，招标底价是1450万元，最终成交价是2068万元，为政府创造土地收益1000多万元，市场机制在其中 发挥了巨大的威力。

(三)利益兼顾原则。城市土地资本运营，形式上是土地使用方式的改变，其实质是土地权益关系的改变。土地收益分配涉及国家、集体、个人三方面利益，如果收 益分配不合理，可能严重挫伤集体、个人积极性或造成国有土地资产的流失，不利于城市的土地资本运营。目前，在国家对土地收益分配问题尚未作出具体明确的规 定前，增值的部分，除一部分以增值税形式上缴国家外，土地投入增值收益可归投资者所有，土地公共增值收益可归政府所有。

三、城市土地资本运营的目标

(一)实现土地资源最优配置。我国人口多，耕地少，土地供需矛盾尤其尖锐。为了实现社会经济的可持续发展，必须严格控制建设用地供应总量和投放方向，合理 规划和配置土地资源，切实保护好耕地等农用土地。近年来，我国耕地锐减的局面一直未能得到根本性好转，其重要原因是城市发展、房地产开发占地与耕地保护之 间的矛盾未得到有效解决。从根本上说，我国目前保护耕地的机制尚未真正建立起来，从地方政府、开发商到农民自身都只是从自己的眼前利益出发，并未真正关心 和支持保护耕地的国策。城市土地资本运营，就要建立收购储备制度，真正将城市建设与集约用地结合起来，在宏观上实现保护耕地和促进城市用地结构合理调整的 目标；在微观上对城市土地进行生态设计，实现城市中人与自然的和谐统一，使每一块土地得到最有效合理的利用。

(二)实现土地资本利润最大化。土地资本的利润是在生产过程中产生的，在土地使用权流转过程中实现的。据专家预测，我国每年有近百亿元的国有土地资产流 失。一是我国行政体制改革滞后，容易产生官商勾结侵吞国有土地资产的行为；二是长期以来我们习惯于通过划拨方式来供地，即使采取出让方式，也以协议为主， 扰乱了土地市场配置的作用，使土地资产流失。城市土地资本运营，推行土地收购储备制度，就从根本上实现了公平、公开和公正交易，规范了城市土地资本运作行 为，真正实现土地资本利润最大化。

四、开展城市土地资本运营的前提条件

(一)明确土地运营主体。城市土地属于国家所有，政府必须作为土地运营主体。同时，为充分发挥企业家运营资本的本领和积极性，政府可以通过成立“城市土地运营中心”作为资本运营的直接操作主体。

(二)规范土地出让方式。市场体系的完整性、联系性和开放性，是资本运营的必备条件。开展城市土地资本运营，必须建立公开、公正、公平的土地有形市场。除法律、法规规定可以划拨方式供应土地外，其他土地供应必须以招标、拍卖方式进行。

(三)控制土地供应总量。城市土地资本运营在很大程度上要服从政府导向，以“政策”为主导。政府要加强对土地运营的调控和管理力度，做到土地供应的总量控制，实行严格的土地供应计划管理制度。

(四)建立土地产权制度。土地运营的客体是城市土地，即城市规划区范围内土地，包括建成区、城乡结合部、外缘区3个层次。土地运营客体有两大特点：第一， 不是土地本身，而是土地的价值形态；第二，不是土地的所有权，而是土地的使用权。换句话说，土地运营客体是国有土地使用权证书。因此，必须加强土地产权制 度建设，做好土地确权发证工作，切实做到土地使用权“权属合法，界址清楚，面积准确，没有纠纷”。

(五)搞好运营体系建设。城市土地资本运营是一项系统工程，只有注意发挥系统功能的作用，才能实现土地运营的目标。一是要加强基础建设，包括建立动态的地 籍详查资料、土地等级评定和基准地价确立，预先做好土地的分区规划和地块的控制性规划，建立土地监察体系等；二是要加大土地资本的投入，包括集体土地征 购、国有土地收回、土地置换、国企改制土地资产处置、土地的前期开发等；三是要做好城市土地的储备，包括建立土地储备管理信息系统、确定合理的储备量、储 备土地的经营等；四是要搞好城市土地的供应，包括确定科学的供地计划、建立招标拍卖出让土地的有形市场、土地的租赁制度等；五是要疏通融资渠道，包括政府 资本、贷款、发行股票、发行债券、建立土地发展基金等，从根本上解决城市建设资金不足的问题，确保城市基础设施建设、国企改革所需的资金。