空间规划体系建设重构：国际经验及启示

【导读】中国空间规划体系的建构首先要从体系上明确出空间总体规划与部门规划。总体规划方面，在原有规划的基础上，编制“国家经济、社会发展中长期规划”，明确未来10～20年的空间发展目标，为整个国家的空间发展描绘蓝图。

[摘要]转型时 期，伴随着经济的快速增长，空间结构失衡问题应重点关注。空间规划注重空间结构平衡，注重可持续发展，是政府实施宏观调控、维护区域和空间平衡的重要手 段。中国空间规划体系的建设还处于探索阶段：而德国的空间规划已经较为成熟，整个空间规划体系清晰完善，贯彻可持续发展的思想，既有公众性又有法律保障。 这为中国提供了有益的经验和启示，值得有选择地借鉴。

改革开放以来，伴随着体制的逐渐转型，中国的经济保持着强有力的增长态势，但与此同时，一些问题也随之显现，比如，过度开发所导致的资源紧张及其生 态、环境问题，城乡发展的不平衡，快速的城市扩张所导致的大量耕地损失，人力资本向发达地区的单向流动等。这些问题都表明，中国的空间结构存在不平衡，而 土地的无序利用则是其中最重要的因素。空间平衡意味着在不同区域内实现人口、经济与资源环境协调。 空间中人口的合理安排与经济发展密切相关，因为经济的发展离不开入的居住与劳动。在一定程度上，中国的区域不平衡并不在于区域经济发展水平的高低，而是由 于人们没有把注意力集中在区域经济发展上，导致大量的劳动力和人才从欠发达地区单向流人到发达地区，使发达地区面临巨大的人口压力和自然资源的过度损耗， 最终导致区域经济水平、人均收人以及公共服务水平的差距逐渐加大。空间平衡发展的理念要求认识剑资源不是取之不尽、用之不竭。在中国科学发展、共建和谐社 会的总体发展目标框架下，必须要考虑如何实现人、社会、自然的和谐共处，实现社会经济的良性发展一 世界发达国家的发展经验表明，规划与市场并不矛盾。市场经济的存在并没有占据规划的发展空间。在社会主义市场经济条件下，规划依然在实现国家战略目标、弥 补市场失灵、公共资源优化配置以及实现可持续发展目标等方面扮演着重要的角色。中国以往的规划特别重视总供给与总需求，注重产业结构的优化提升，空间平衡 发展意识较为缺失。而空间规划则注重空间合理布局和开发利用，是政府统筹安排区域空间开发、优化配置国土资源、调控经济社会发展的重要手段。因而中国空间 规划体系的建设已迫在眉睫。德国的空间规划较为成熟，其经验值得中国在建立空间规划体系时借鉴。

一、德国空间规划概述

20世纪80年代末以来，一些发达国家如德国在规划理论和实践更加关注空间发展的整体性和协调性，各种规划形式开始统合成为一种整合的、协调的和战略 性的公共管理体系。德国是欧洲人口最多的国家，人口密度也很大（230人／平方千米），远超出欧洲的平均水平（146人／平方千米）。1990年后，德国 面临的最大问题就是区域发展的不平衡，人口老龄化、城市扩张对其周边农村土地的占用以及城市拥挤、环境质量下降等问题。为此，德国空间规划在保障个人发展 权益的基础上，把消除区域和结构失衡、合理开发和保护自然资源、确保土地可持续利用作为空间发展的最终目标。现在，德国的空间规划正在实现着“可持续空间 发展”的目标，它将促进经济、社会及生态的和谐共存，创造稳定、公平的新秩序。

（一）空间规划理念

空间规划政策所追寻的目标包括：“可持续的空间发展”、“区域内均等的生活条件”以及“注重区域本地资源”。首先，空间规划政策就 是要保证自然作为当代及后代生存发展的基础。因此，就要着重解决人与资源环境之间的供需矛盾，解决交通的拥挤和污染川题。可持续的空间发展把空间生态承载 力与经济、社会发展对空间的各种需求这个三维系统放在平等的位置。其次，“创造均等的生活条件”是德国的宪法所规定的宗旨和要求。但这并不是说绝对的平 等，比如相同的经济水平或者相同的发展程度，而是说给国民提供均等的住房、就业、教育、物质和公共服务机会。平等不可能是一个绝对的标准，也需要视不同区 域的具体情况，如资源禀赋、历史沿革以及价值取向等。最后，德国的不同区域有不同的优劣势，当地居民最熟知这些特点。因此，空间发展的措施只有当地区域自 己制定和实施才最有效。而州政府必须对发挥这些区域的优势和潜在能力提供必要的支持。 德国的空间规划主要致力于解决两个问题：一是解决区域空间发展的不平衡，包括城市地区、农村以及偏远地区（海岸、国界地区）；二是解决城市内部的土地利用 问题，涉及就业、居住、商业以及开放地的安排等。所以，德国空间规划的内在框架是按照人口、基础设施建设以及就业为基本原则的。居住地和空间结构受到人 口、就业以及不同的基础设施对土地的需求以及配置所分割和影响。事实上，这些不同方面之间是一种交互式的关系，而这些相互作用的活动影响着空间结构、空间 发展的变化。比如，居住地或者商业用地的坐落将影响土地利用结构、空间利用密度。人口流动以及运输业的发展会带来对交通设施需求的膨胀。与此同时，基础设 施及其发展建设也会对居住地的选择以及商业用地的选择带来影响。

（二）空间规划体系

在德国，空间规划是一种涉及多区域、多部门的具有公益性的政策工具，它分为空间总体规划和部门规划两部分。空间总体规划体系包括国 家层、联邦州层和地方层三个层次。其中，国家和联邦州层的规划称之为空间规划，而地方层次的规划称为城市土地利用规划。 国家空间规划本身并没有相应的工具来实现其目标，只制定空间发展的总目标和原则，并通过部长级会议参与州空间规划的编制，以保证国家空间发展目标和原则在 州及以下级别的空间规划中得以贯彻： 联邦州空间规划的主要任务是处理州范围内的空间结构、核心区域结构、基础设施以及合理安排居住区和露天场地等，旨在全州范围内建立和保障均等、健康的生活 和工作环境。在德国的空间规划体系中，区域规划是位于州空间规划以下的实现联邦州内不同区域发展目标的一种功能性规划。联邦空间规划法要求那些包含了多个 高度聚集中心的州编制区域规划，并要求区域规划与其。上、下级规划之间建立“交互反馈机制”。区域规划与州空间规划的任务不完全相同，区域规划以土地利用 为核心主要是完成以下目标：补充和实现具体的联邦空间规划和州空间划划原则、目标：总览区域内部的结构和发展问题，制定特定目标，适当顾及地方政府规划； 根据区域发展需要，协调上级项目，并把项目宗旨结合到区域规划中， 根据《联邦建设法典》，地方城市土地利用规划的任务是计划和控制涉及建筑及其他用途的土地，是很具体、很独立的规划，而只有在规划过程的最后阶段才涉及联 邦州的相关规定，除非有例外或遇到需要再进一步审核的情况，比如（污染）排放控制、历史遗址和自然保护地等。城市土地利用规划包括两个部分，即预备性土地 利用规划和约束性土地利用规划，这两个地方性规划后来在学术上明确地定义为城镇建设指导规划。预备性土地利用规划大致划分出整个城市的用地类型。对于城市 发展来说，预备性土地利用规划的特殊重要性在于它为土地资源的利用提供了一个基本的指导意见。约束性土地利用规划拥有法定约束力，并通过此约束力来控制和 引导城市发展结构，以及合理安排土地用途和优化土地利用并以条例或市级法律的形式颁布。部门规划决定着某项特殊工程或项目的授权和开展，是具有针对性的专 项规划，比如交通、农业、国防以及环境和生态保护等，这种功能迥异的空间总体规划和部门规划体系以及各项规划自身独有的职能保证了规划在不同层次的协调与 配合。

（三）空间规划的编制与保障

由于城市土地利用规划有具体性和针对性等重要特征，这里以城市土地利用规划的编制为例来介绍规划的编制过程。城市土地利用规划的编 制程序都较为正式，并且要依法进行。实践中，规划的修编开始于规划编制决议。这项决议要先于规划编制的启动阶段，这样，规划的各项需要以及城市发展规划的 需要就可以有足够时间来检验并得到满足。在做出规划决议之前，如果各方利益的权衡没能达到空间总体规划和州空间规划所制定的所有目标，地方政府必须要向州 空间规划职能部门提出意见。在规划的编制过程中，公众参与必不可少。公众、公共部门以及其他公共机构的参与包括两个阶段，《联邦建筑法》把它们分为早期参 与和正式参与两个部分。早期公众参与是告知公众规划的一般目标和目的。人们可以在规划未成形之前提出自己的建议和意见。此外，市政当局还需要尽可能早地把 规划目标和宗旨通知给公共部门和其他公共机构，并且邀请他们提出意见。此后，职能部门便初步编制完成规划草案并予以公示。一般来说，规划草案的公示期为一 个月，并附有解释说明书及前一阶段的公众建议和意见。正式的公众参与则随着规划草案的公布同时开始，此阶段公众仍有机会再次对规划草案提出建议和反对。这 些建议和意见将会在随后的利益权衡过程中被考虑。如果土地利用规划的影响涉及邻国的利益，市政当局还需要以互惠、平等的原则与这些国家进行必要的协商和沟 通。如果在随后的利益权衡中，目前的规划草案被认为还需要修改，那么公众展示过程还需再次进行。约束性土地利用规划最终由市政当局采用，并以条例或市级法 律的形式颁布。约束性土地利用规划，包括规划文本、解释性说明、常见问题解答以及相关文件在内的补充性资料都必须公开并便于公众查阅。所以，德国的空间规 划更类似于一个“契约”，它是由政府、公众以及各个利益相关者和机构共同达成的一项“协议”、 德国的空间规划与十同应法律法规是相辅相成的，为实现空间规划的实施提供了保障，以法律为编制基础的总体空间规划丰要分为三个层面：最高层次为国家（联 邦）层次，主要法律依据有《联邦空间规划法》；而到联邦州层次，各州政府所订立的法律根据各州具体情况而不同，比如北莱茵一威斯特法伦州层次有《州规划 法》；而地方层次，主要法律依据为《联邦建筑法》。除此之外，还有些针对专项规划的法律法规。比如《土地征收法》、《废弃物防止、循环和处置法》、《能源 与天然气供给法》、《联邦自然保护法》、《联邦水利法》等。

二、中国空间规划体系建构：比较与启示

中国在建立空间规划体系时。要结合国情，有选择地借鉴德国的经验

（一）德国空间规划的基本特点

德国空间规划是以土地利用为核心逐渐发展变化的。德国的空间规划与欧洲大多数国家一样是在城市规划的基础上发展起来的，而城市规划 的核心就是土地的利用与空问配置。20世纪初，德国的城币总体规划开始越过城市原来的界限，发展到大城市与其郊区的统一规划和协调。鲁尔区的建设所带来农 田、森林消失以及环境污染等问题使德国意识到规划还必须解决区域性问题，如交通、绿地和居住区等、1920年正式成立的“鲁尔矿区居民委员会”标志着德国 区域规划的开始，并于1923年编制了“区域居住区总体规划”。1990年后，针对新的情况，规划的目标转向消除区域差距，创造全联邦均等的生活条件，当 今德国的空间规划，在宏观上，通过计划基础设施布局、控制人口流动以及引导就业来维持区域土地利用结构的平衡，在微观上，通过城市土地利用规划来具体计划 徊实施建造工作。经过百年的发展，德国空间规划在保护自然资源与景观、优化土地资源配置、发挥地方优势以及促进区域协调与可持续发展等方面发挥着极其重要 的作用，并呈现以下几个特点： 第一，体系：清晰、互动反馈机制完善。 第二，目标：为居民创造均等的生活环境，突出可持续发展目标。第三，实施：法律完备并与规划层级配套，民主决策机制完善。

（二）中国规划存在的主要问题

中国并非不存在具有空间意义的规划，事实上，中国目前的规划，如区域规划、城市规划、土地利用规划、农业规划、环境规划等都涉及空 间发展的问题，并在市场经济建设时期发挥了巨大的贡献。但随着市场经济体制的日趋完善，旧的规划体系很难适应科学发展观的需要，存在的主要问题包括：

1.现行规划没有真正落实可持续发展的要求，一方而是部分规划的法律约束力有待提升：另一方而，一度时期GDP的增长被看作是发展的唯一目标，而空间 结构平衡没有加以重视，以致于GDP及其增长率成为考核地方政府的最重要指标，因此，劳动力过剩、社会分配不公、资源环境的恶化以及区域空间失衡等问题凸 显。

2.体系欠清晰，规划交叠现象比较严重，而且也没有国家层面的中长期发展总体规划，虽然五年规划足国家层面的总体规划，但规划期较短，无法替代中长期规划的作用。

3.部门规划较多，规划较为分散，规划的编制往往仅从部门利益出发，很少考虑其他部门的利益，而规划期限也因此不尽一致，规划衔接度较差。

4.部门规划的垂直效应明显，很难体现不同级别规划的特色，部门规划住，主都按照行政层级划分为五级规划，即国家、省（自治区、直辖市）、市、县 （市）、乡（镇）。在规划编制过程中，无论是规划形式、规划要求和规划思路上都如出一辙，很少突出区域发展特点。而事实上不同层级的规划应该具有自身的特 点，越是基层的规划越应该详尽与完善， 这样的规划体系很难让地方政府真正考虑国家战略层面上的公共利益和需求，而空间规划理念就是要在战略上把握整个国家的空间发展路径，实现空间上的资源优化 配置，最终保障整个国家和区域的公共需求。

（三）德国空间规划对中国的启示

德国的空间规划与其私有产权、政府分权以及民主化格局有着密切的关系。首先，德国公民具有土地的私有产权，而且德国的地籍数据库以 及土地登记系统也较为完善，并实现了在全德范围内的数据共享，为空间规划的编制提供了强有力的支撑。其次，德国是典型的分权制国家，各个联邦州拥有包括立 法、城市建设以及规划编制方面的自主权，国家不能随意干涉。再次，广泛的民主化也保证了包括空间规划在内的各项建设都必须征求公民的意见。根据评估，德国 的规划编制工作有80%的工作量是用于协调规划编制过程中各种问题和矛盾，而只有20%的工作量是用于编制规划文件。随着居民生活质量的不断提高，全国上 下对环保和生态建设的责任感也在提升。这些特征为空间规划这一实现可持续发展目标的工具的编制与实施奠定了基础。但不容忽视的是，德国空间规划也因此面临 一些问题，比如，国家征地的艰难，规划协商的交易成本较高，地方自主权所导致的国家整体利益损失等。因而，在中国建立空间规划体系时，要结合具体国情，有 选择地借鉴。

（四）中国空间规划体系建构

1.体系建构

中国空间规划体系的建构首先要从体系上明确出空间总体规划与部门规划。总体规划方面，在原有规划的基础上，编制“国家经济、社会发展中长期规划”，明 确未来10～20年的空间发展目标，为整个国家的空间发展描绘蓝图。省根据国家的中长期规划编制本省空间发展的中长期规划并召集相关地市编制区域发展规 划，报国务院备案。市以下政府按照主体功能区规划负责编制土地利用规划，市以上政府不再编制土地利用规划。主体功能区规划是在区域层面以上的宏观发展规 划，负责对“重点开发区、优化开发区、限制开发区、禁止开发区”进行划分。国家层面上通过跨省分区，确定国家未来长期的空间布局：省按照国家空间规划的要 求进一步细分四类区域，原则上细化到县级层面，并报国务院审批。直辖市须编制本市经济、社会发展中长期规划、主体功能区规划和土地利用规划并报国务院审 批。部门规划方面，国家主要负责编制能源、水利、国防和大型交通等规划，只有在这些规划涉及到具体省份时，才需要相关省份编制相应的实施计划。此外，省以 下负责编制省内交通、景观、产业、城市等规划，并报国务院备案。部门规划须与本级规划相协调，并按照不同功能区的要求进行编制。

2.实施保障

实施保障主要包括三个方面：加强法制建设、完善监督机制、深化公众参与。 加强法制建设就是要在国家层面、省、区域层面以及地方层面立法，即在国家层面制定《国家空间规划法》，明确国家的空间发展理念、国家空间规划体系以及编制 国家空间规划的要求及其指导原则和目标，明确主体功能区划分的依据和公众参与的必要程序；在省级层面，根据《国家空间规划法》的基本原则，编制省级《空间 规划条例》，明确省城空间发展的具体目标、主体功能分区细则以及区域发展目标等；国家按照空间规划的总体要求，制定《土地利用规划法》，具体对地方土地利 用行为进行引导，并详细制定土地利用规划的各项编制程序。最终实现土地的节约、集约利用。地方可根据具体情况，按照《土地利用规划法》的要求制定《土地利 用规划法实施细则》。 完善监督机制是在国家规制地方行为的必然要求。地方在获得权力的同时须承担相应的义务，即地方政府须每年向省政府提交本市及所辖县（市）、乡（镇）上地利 用情况报告。省政府结合市政府土地利用报告和省、区域空间发展情况向本地区督察部门提交省空间发展报告，接受国家派出机构的监督。督察机构定期向国务院提 交本地区空间发展报告。直辖市政府则须每年向国务院提交本市土地利用规划报告。全国各督察局接受群众举报。 深化公众参与是在规划编制的过程中，加强规划编制、实施的透明度。按照法律的规定，实现规划公众参与的程序化和法制化。要征求规划所涉及的利害关系人的意 见，并备案。充分利用网络等媒体形式宣传规划编制的意义和公民参与规划的利益相关性。

3.相关制度建设

空间规划体系的建立更需要相关制度的完善与建设，相关制度建设包括产权明晰、完善市场机制、制_定官员考核体系。产权明晰是要在资源有偿使用的基础 上，明确资源产权并完善地籍信息系统。完善市场机制是指在中国转型过程中充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，对市场机制能发挥作用领域规划不去干涉， 对于市场机制还无法发挥作用的领域，规划适当干预，并发挥政府培育市场的功能，待市场机制在该领域逐渐完善时，规划逐渐淡出。当前，政府既是资源的所有 者，又是资源管理的规划者，这种状况在未来一段时间内可能还不会从根本上改变。那么制定官员考核体系则是监督政府和官员，保证国家整体利益在地方层面实现 的重要手段。政府绩效考核体系应放弃过去以GDP增长为主要或单纯的指标体系，而是要建立全面、广泛的评价指标体系。考核体系的基本框架，从纵向来说应包 括：经济绩效、社会绩效、政冶绩效的考核。横向包括：政府内部上下级的自我评价以及社会评价，接受公众监督。