新规划法条例下农村地区规划建设管理
【论文摘要】农村地区科学合理的规划建设是当前统筹城乡发展、解决农村问题、保障城镇化健康有序发展的重要公共政策之一。通过分析研究城乡规划体系中农村地区现行突出的内部及相关外围问题，着重就《城乡规划法》中规划编制、审批、建设管理、执法监督等主要方面在农村地方上的具体落实提出了初步改革意见。
1.引言
工业革命早期，在资本主义经济最发达的英国首先出现城乡问题，很多思想家第一次提出了城乡经济一体化的主张，以此作为推进城乡对立走向城乡融合的方式[1]。到1970年代，欧洲主要资本主义国家城乡差距已显缩小。之后亚洲地区的日本“村镇综合建设示范工程”和韩国“新村运动”等也在解决城乡问题上取得了巨大成就。而我国的城乡规划工作起步较晚，始于上个世纪50年代，当时计划经济体制下的规划内容涉及农村地区的甚少。1990年后，“一法一条例”的两套规划体系逐渐确立，但规划内容仍侧重于城市，城乡“二元分治”体制带来的问题也逐渐暴露。20世纪末，在城乡统筹理论和城乡一体化发展思潮影响下，各地区先后进行了一系列关于城乡空间统筹发展规划的探索和实践。直到2008年《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）颁布实施，才首次实现了城市和乡村在规划立法上的统一，弥补了农村地区的规划空白。但《城乡规划法》的实施，特别是针对规划管理控制长期难以落实的农村地区，不光涉及与现行诸多法律法规的协调、对现有规划体系的重新调整，其成效还取决于很多规划制度外围问题的解决，这绝非出台一部部门法就能一劳永逸的。
近几年城乡规划中农村规划建设管理的相关问题和难点，不管是理论分析，还是社会实践都得到了广泛讨论和研究，部分成效也是明显的，对此不再累述。在这些基础上，笔者主要针对《城乡规划法》法规体系中涉及农村地区规划建设管理方面的具体落实提出初步的改革意见。
2.农村规划建设管理现行问题研究
《城乡规划法》之前，法律法规并未赋予属于规划区内的乡镇人民政府规划管理行政执法的主体地位，相关规定中也是强调责任多，赋予其法定的权限少，“有责无权”的现状给乡镇地区的规划管理带来尴尬[2]。
虽然乡村建设也不是无法可依，但由于长期“城乡分治”形成的规划建设管理上的“二元”体制和缺乏有力的管理机构和规划的实施机制，其监管力度远远弱于城市地区，不可避免地出现大量的违法用地和违章建设活动[3]。对于仍由建委统管的村镇，基本上沿用了城乡分割的规划管理“两张皮”模式，继而出现多头管理和交叉管理等现象。各地区农村规划建设管理机构设置又五花八门，不仅不便于统一管理，由于跨部门、跨专业、信息共通困难使得规划专业管理在乡镇层面出现断层。而规划管理人员、专业人士稀缺，部门应急性抽调频繁，队伍不稳定、专业水平普遍不高也是制约规划力量有效延伸到乡村的最大障碍。
其次，就农村个人建房而言，各地审批程序虽有所出入，但基本上都存在审批行为不够规范、手续繁琐、审批时间长、透明度低等问题。除开依法持证建房宣传力度不够，办证后农村建房并不能进入市场自由流通也导致许多农民对证件齐全缺乏兴趣。据调查，部分区县农房建设审批职能由建设行政主管部门下放给各街道或镇乡政府的相应科室，但该科室却不具备查处违法建设的执法权。规划建成区内的违法建设查处执法权由规划行政主管部门行使，规划建成区外违法建设查处执法权则由建设行政主管部门和国土房屋管理行政主管部门共同行使。这种审批和查处职能的分割造成的部门间信息不畅，情况了解不及时、不准确等，也给违法主体留下了可乘之机。事后，对此类违法建筑的强拆又由于取证困难、行政程序拖沓、执法成本过高等因素而不了了之。
3.基于《城乡规划法》的农村规划建设管理改革思考
3.1建立城乡统筹的规划管理体制
结合《行政许可法》进一步深化我国城乡规划行政管理体制。以集权与分权相结合的原则，统一城乡规划管理，将城乡规划管理职能向镇、乡、村延伸，实现规划管理全覆盖。在规划区、重点地区设置区规划管理部门派出机构，实行垂直管理，统一管理城乡规划；在其他地区授权乡镇政府行使管理规划事务的职能，区规划管理部门进行业务指导和监督检查。另外，涉及到区域整体发展利弊的规划权限要上收，避免上下级部门利益博弈产生不必要的消耗。
3.2提高乡镇一级政府的规划管理水平
按照 “重心下移、立足基层”、“条块结合、以块为主”的原则，将管理权和行政执法权以委托的方式下移到镇乡。规划管理的权利中心进一步下移，村镇一级的规划管理力度必须大大加强[4]。
3.3明确镇乡规划管理机构及人员编制
设立乡镇建设管理办公室为镇乡规划管理主要机构，并承担相应职能，可采取单独、联合或规划、建设、土地管三合一三种模式。
人员编制在县编委统一下达乡镇行政编制总额内调剂使用。可根据各地人员数目和规划管理范围等具体情况进行确定，例如各乡镇建设管理办公室配备主任、行政编制的规划管理工作人员各一名，其工作经费和人员工资由市级财政和区县级财政分别予以解决。村一级乡建员编制的确定，建议1万人设置一名管理人员；也可以结合当前选调生、大学生直接到基层的政策，由这类人员临时兼任。
3.4规范农村规划管理的行政许可制度
《城乡规划法》明确规定必须先规划后建设，且城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外做出规划许可。鉴于目前城乡规划还未实现完全覆盖，建议：在有规划的地区严格按照规定执行规划许可；在规划空白地区（一般为农村），属于在原有建设用地上建设的项目可以办理规划许可，属于在非建设用地上建设的项目必须严格控制，原则上不允许许可。镇乡政府做出的规划许可要报区规划管理部门备案。农村地区总体安排涉及到重点敏感区域的规划统一由上级部门进行行政许可。
3.5建立有效衔接的审批管理程序
乡镇企业或个人建设用地规划审批程序涉及的规划建设、国土、房管、当地乡镇政府等相关部门应共同完善工作制度，确定协同办法，进行审批流程再造，尽快实施审批一条龙服务。同时，对每一审批事项及承办环节都应明确办理时限。对于农民建房过程中，基层站所能审批事项，一律授权农民所在地基层站所办理。
4.小结
《城乡规划法》的颁布实施对于我国农村地区建设发展来说无疑是一次重大历史性契机。但正如前文所分析，农村地区有其自身的特点，其规划建设管理工作的开展也才刚起步，一些现行问题都还未解决，而新法规的实施又势必会遇到更多新问题和挑战。针对《城乡规划法》在农村地区的具体落实所存在或可能出现的问题还不仅仅在此，城乡规划统筹发展之路所涉及的内外围因素也非即刻就能理清，但作为规划作用得以充分发挥的基本规划系统框架的构建和完善仍然是当前农村规划建设管理的首要任务。
参考文献：
[1] 石忆邵. 城乡一体化理论与实践：回眸与评析[J]. 城市规划汇刊， 2003， （01）： 49-54.
[2] 李宪宏， 任芝浩. 实施城乡一体化管理面临的挑战及对策[J]. 上海城市规划， 2008， （78）： 65-67.
[3] 邹兵. 实施城乡一体化管理面临的挑战及对策[J]. 城市规划， 2003， 27（08）： 65-67.
[4] 张兵. 渐进的规划制度改革面临的出路[J]. 城市规划， 2000， （10）： 65-67.
作者简介：
黄文娟，重庆大学建筑城规学院硕士研究生；
杨培峰，重庆大学建筑城规学院副教授，博士，城市规划系副主任。
