土地利用总体规划的滞后性问题

一、土地利用规划的意义和实施情况

土地利用规划，按照土地管理法，是依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制的土地利用总体规划。

一个行政区内，不考虑沿海城市的海域围垦，土地面积是固定的，不多不少。而土地利用规划的一个作用就是控制在有限、固定的土地上，确定建设用地多少、农用地多少；另一个作用就是规划控制农用地和建设用地的占补平衡。

第十九条　土地利用总体规划按照下列原则编制：

（一）严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地；这个无非就是在一张行政区域图上标注下，哪些建设用地、哪些基本农地、哪些一般农业地。

（二）提高土地利用率；这个就要看国土部门如何按照我们总体规划实施了。

（三）统筹安排各类、各区域用地；这个应该是规划部门指导规划设计单位做的事情。

（四）保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；

（五）占用耕地与开发复垦耕地相平衡。这个应该或者就是国土部门的杀手锏，指标，万恶的指标。为什么说土地是爷，因为如果是存量建设用地，一般都是些废弃的国有资产活着是需要拆迁的旧城区部分，而现在一边要求做好历史文化建筑的保护一边又要开辟新城区，哪里来的土地，就靠指标了，省里给1000，地级市给拿掉点给500，县级市哑巴吃黄连，到乡镇？没了。要建设，只能靠违法占地，到最后你爱咋咋地，结果还不是处罚了事！

城市的发展有不确定性，一个时期内，城市也许向一个方向发展，土地利用规划全部按照现状编制了。但是在高速公路、铁路、港口等交通设施建设的前提下，城市发展变得有多种选择，城乡规划法明确，不得对确定的规划区外进行许可，但是因为国土执法的不严肃性和执法弹性，导致现在很多项目都在规划区外，对市政、管线基础设施建设都会造成不必要浪费，于是新城区的建设让摊大饼现象从此有了新的定义。

二、土地利用总体规划滞后于城市总体规划。

我国开展土地利用总体规划的时间较迟（到80年代才在我国起步），先后组织开展了两轮土地利用总体规划编制和实施工作。但其规划的理论与方法不完备，因此规划制定水平低，规划体系存在缺陷，致使其可操作性差。土地利用总体规划虽然在控制城市的发展规模与避免城市无规则蔓延上起重要作用，但其以“供给制约和引导需求”的指导思想，由上而下编制，规划中的主要用地指标也是由上而下分解，没有充分考虑实际发展的用地需求，脱离实际，存在与城市总体规划、现状不一致等矛盾。

1、规划指标分解不合理。有些地方的规划上下级规划脱节，在逐级分解规划指标的过程中，有的供求缺口偏大，有的突破了上级规划指标；规划指标分解落实的主要依据——基础数据（各地区历年用地情况统计、土地后备资源调查数据和产业发展规划等）不真实、不准确；客观上社会发展、政策和战略调整也在一定程度上影响规划指标分解的准确性。土地利用总体规划的编制受到耕地指标的限制，所以基本上就是图上有建筑的就是建设用地，图上没有建筑的就是农用地，成片的农用地就作为基本农田、耕地了。这还算规划么？还不如叫土地利用现状调查汇总！

2、用地定位不明确。根据土地用途管制的需要，县级以上土地利用总体规划确定的各类用地指标，最终要通过乡级土地利用总体规划落实到具体地块，但在一些地方乡级规划与这个要求有很大差距。有的规划建设用地尤其是农村居民点、非农业建设用地没有落实用地范围，农用地结构调整的具体范围多不落实，尤其是对土地开发复垦整理未作充分调查研究，定位落实较差。

3、规划文本和图件不够规范。一是规划基数和基础图件采用不当。有的规划未按要求采用统一时间的详查变更数，人为调减耕地基数，增加建设用地面积，并相应更改了现状图。二是土地分类和用途分区与新法规定不一致。新法对土地分类和用途分区作了规定，但有的规划仍使用过去的分类和分区。到现在，规划部门与国土部门还经常就居住、公建等问题争吵。

三、如何解决土地利用总体规划的滞后性。

城市总体规划除土地使用规划内容外，还包括了城市体系规划、城市社会经济发展战略等内容，这应成为土地利用规划的指导，为土地利用规划确定区域土地利用结构提供宏观依据。

方案一是将城市总体规划作为上位规划，指导各部门各专业的规划编制工作。总体规划通过规划人口确定近期、远期的建设用地规模，土地利用规划则根据总体规划确定近期和远期的建设用地，以此有效的避免土地与规划的脱节。

方案二是将土地利用规划并入城市总体规划中，作为其中一个篇章。受到土地利用规划审批的权限，提高了总体规划的严肃性和审批门槛，减少规划调整的随意性。

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