“田园城市”“产业层级”说对实现“三规合一”的理论支持与实践依据

作者：王天伟

摘　要:鉴于“三规”各自存在的不足,本文提出了“三规合一”的思路,提出了利用田园城市理论、区位理论指导三规合一的规划编制方法和实现途径,并将其应用到实践当中,取得了满意的效果,表明基于“三规合一”的规划编制方法和实现途径具有较高的科学性和适用性.
关键词:规划;“三规合一”;区位理论;田园城市理论;理论与实践

规 划是“对未来的一种谋划、安排、部署或展望”。我国的规划种类和内容纷繁,有国家层级和地方一级的规划,有出自不同职能部门的规划,还有不同行业的规划, 等等。但是规划过多造成规划之间内容重叠交叉,甚至矛盾,不仅浪费了规划资源,更使实施部门无所适从,长此以往失去了规划应有的意义和作用。因此,整合规 划资源、加强规划之间的协调成为必然.
一、“三规”分立弊端
1.“三规”诠释
(1)国民经济与社会发展规划.
国 民经济和社会发展规划是全国或者某一地区经济、社会发展的总体纲要,以国民经济、科技进步、社会发展、城乡建设为对象,体现了国家或地方在规划期内国民经 济的主要活动、科技进步主要方向、社会发展的主要任务以及城乡建设的各个方面所作的全面规划、部署和安排,提出政府在规划期内经济社会发展的方针政策、战 略目标、主要任务、实施重点,是具有战略意义的指导性文件.
(2)城市总体规划.
城市总体规划是指城市人民政府依据国民经济和社会发展规划以及当地的自然环境、资源条件、历史情况、现状特点,统筹兼顾、综合部署,为确定城市的规模和发展方向,实现城市的经济和社会发展目标,合理利用城市土地,协调城市空间布局等所作的一定期限内的综合部署和具体安排.
城市总体规划根据《中华人民共和国城市规划法》编制,主要功能是定向布局,规划的对象主要包括:城市性质(功能定位)、发展目标、发展规模、城市主要建设标准和定额指标、城市建设用地布局、城市功能分区和各项建设的总体部署、城市综合交通体系和河湖、绿地系统、环保设施等.
(3)土地利用规划.
土地利用规划是指在土地利用的过程中,为达到一定的目标,对各类用地的结构和布局进行调整或配置的长期计划。土地利用规划一般分为全国性、区域性的总体规划和生产单位内部的土地利用规划两种.
土 地总体规划功能是对一定时期内不同地区范围土地资源开发利用的纲要、目标和总体部署。主要内容是确定各类土地的用途和利用方式,划定各类生产建设用地的规 模、比例和界限,设计和制订最优土地利用方案,最大限度地提高土地利用的综合效益,达到地尽其利的目的。在区域性总体规划中,农业用地规划最为重要,其基 本内容包括:农业用地的划分,各项生产基地的布局,农业生产组织的区划与各级经营中心的布局,各业用地的内部规划及各项基本建设规划等.
2.三大规划的不足与矛盾
虽然城乡总体规划与国民经济发展规划、土地利用规划三大规划职能明确,但由于三大规划独立编制,部门之间缺乏协调配合,导致长期以来三大战略规划存在内容不一致、相互衔接差等缺陷,不能有效起到空间统筹、优化开发和耕地保护的作用.
建 设部主管的城市规划最具有技术和管理实力,但建设部属于专业管理部门,城市规划在综合作用的发挥上受到较大制约。国家发改委具有综合协调发展职能,但其空 间规划技术力量与管理基础相对薄弱,行使区域规划职能力不从心,无法解决空间结构合理组织的全部问题,不能替代同层次的空间规划。国土资源部也是一个专业 管理部门,空间规划的技术和管理基础相对薄弱。土地利用总体规划是以耕地保护为主要约束条件的单一目标规划体系,难以在快速工业化、城镇化进程中发挥各项用地供需之间的综合协调作用.
(1)国民经济发展规划操作性差.
由 于国民经济总体规划导向性、客观性强,实施的约束性弱,不如城市总体规划控制性和可操作性强,实施效果不理想,往往编制规划时轰轰烈烈、热热闹闹,但批准 通过后无声无息、冷冷清清。给人印象最深的往往只是规划期的概念,规划被束之高阁,比较极端的现象是“纸上画画、墙上挂挂”.
(2)土地总体规划与城市总体规划标准不一.
虽 然两个规划的核心内容都是土地的合理利用,但研究的对象、范围、实施年限、方法、步骤各有侧重,规划深度也悬殊较大。在实际规划操作中,土地利用总体规划 与城市总体规划在用地分类与划分标准、规划统计口径、规划工作路线以及规划技术方法等许多方面都存在着明显差异,造成两个规划在区域和城市土地开发利用与 保护等方面出现较大的矛盾和不协调之处.
另外,由于我国开展土地利用总体规划的时间较迟,规划的理论与方法不完备,因此规划制定水平低,规划体系存在缺陷,致使其可操作性差.
(3)城市总体规划与土地利用规划对经济社会因素考虑不足.
相对来看,城市总体规划的实施约束力相对较强,但是城市总体规划和土地利用规划均存在对区域社会经济发展条件考虑不够的硬伤.
二、“三规合一”的学术主张理论依据
鉴于三大规划分立各自均存在缺陷与矛盾,为此笔者主张实行“三规合一”方略。然而实现“三规合一”必须要有强有力的理论基础,能够同时指导城市建设、经 济社会发展、土地利用等各方面的规划编制工作。笔者认为,霍华德的田园城市理论和杜能的区位理论针对城市设计、产业布局、土地利用等问题进行的分析和论 述,表达了产业、城市、土地利用应协调发展的朴素思想,能够成为“三规合一”的理论支撑.
1.田园城市理论
在19世纪末,英国社会活动家E·霍华德关于城市规划的设想提出了田园城市的概念。霍华德理想中的田园城市是为健康、生活以及产业而设计的城市,它的规模足以提供丰富的社会生活,但不应超过这一程度.
霍 华德设想的田园城市包括城市和乡村两个部分。城市四周为农业用地所围绕;城市居民经常就近得到新鲜农产品的供应;农产品有最近的市场,但市场不只限于当 地。田园城市的居民生活于此,工作于此。所有的土地归全体居民集体所有,使用土地必须缴付租金。城市的收入全部来自租金;在土地上进行建设、聚居而获得的 增值仍归集体所有.
城市的规模必须加以限制,使每户居民都能极为方便地接近乡村自然空间。霍华德设计的田园城市理论在城市规模、布局结构、人口密度、产业选择等规划领域都做了精巧的设计,成为现代城市规划领域的先驱.
2.区位理论
区位理论是关于经济活动的空间布局优化组合的理论,该理论内容丰富、包罗众多。在此主要介绍农业区位理论、工业区位理论和中心地理论.
(1)农业区位理论.
农 业区位理论的创始人是德国经济学家冯·杜能,他在其著作《孤立国》中提出六种耕作制度,每种耕作制度构成一个区域,分别为自由农作区、林业区、谷物轮作 区、草田轮作区、三圃农作制区、放牧区;每个区域都以城市为中心,围绕城市呈同心圆状分布,这就是著名的“杜能圈”。虽然杜能得出的农业空间地域模型过于 理论化,但是他的理论体现了产业在城市中的空间布局问题,用规划的思想把城市设计、土地利用以及产业布局紧密相连.
(2)工业区位理论.
工业区位理论的奠基人是德国经济学家阿尔申尔德·韦伯。其理论的核心就是通过对运输、劳力及集聚因素相互作用的分析和计算,找出工业产品生产成本的最低点,作为配置工业企业的理想区位.
运 输成本定向的工业区位分析。假定在没有其他因素影响下,仅就运输与工业区位之间的关系而言,韦伯认为,工厂企业自然应选择在原料和成品二者的总运费为最小 的地方,因此,运费的大小主要取决于运输距离和货物重量,即运费是运输物的重量和距离的函数,亦即运费与运输吨公里成正比关系.
劳工成本影响工业 区位的分析。韦伯认为劳工成本是导致以运输成本确定的工业区位模式产生第一次变形的因素。所谓劳工成本,就是指每单位产品中所包含的工人工资额,或称劳动 力费用。当劳工成本(工资)在特定区位对工厂配置有利时,可能使一个工厂离开或者放弃运输成本最小的区位,而移向廉价劳动力(工资较低)的地区选址建厂。 其前提是在工资率固定、劳动力供给充分的条件之下,工厂从旧址迁往新址,所需原料和制成品的追加运费小于节省的劳动力费用.
集聚与分散因素影响工 业区位的分析。集聚因素是指促使工业向一定地区集中的因素,分为一般集聚因素和特殊集聚因素。集聚因素形成的聚集经济效益可以使运费和工资定向的工业区位 产生偏离,成为工业区位的第二次变形因素。分散因素与集聚因素相反,指不利于工业集中到一定区位的因素。一些工厂宁愿离开工业集聚区,搬到或新建在工厂较 少的地点去。但前提条件要看集聚给企业带来的利益大还是房地产价格上涨造成的损失大,即取决于集中与分散的比较利益大小.
德国经济学家阿尔申尔德·韦伯的工业区位理论核心体现了城市规划、经济社会发展以及土地利用有机结合的思想萌芽.

(3)中心地理论.
中心地理论是由德国著名的地理学家克里斯塔勒提出的。通过对德国南部城市和中心聚落的大量调查研究后,他发现一定区域内的中心地在职能、规模和空间形态分布上具有一定规律性,中心地空间分布形态会受市场、交通和行政三个原则的影响而形成不同的系统。他探讨了一定区域内城镇等级、规模、数量、职能间关系及其空间结构的规律性,并采用六边形图式对城镇等级与规模关系加以概括.
就区域内各城镇而言,大城市的商服设施和商品种类向高级发展,多而全;中等规模的城市具有中高级或仅能维持中级水平,服务项目少而不齐全;小城市具有中低或只有低级水平,种类少而不全;一般城镇(县城、建制镇)只有基本生活性商服,水平很低,种类更少。就城市内部而言,市级中心、区级中心和小区级商服中心也有类似的分异规律.
就不同商业、服务行业而言,有些行业经营品类多,有些则少;有的以高级为主,有的以低级为主.
商 品的种类、级别不同,其需求门槛和服务范围也不一样,由此形成的等级序列可归并为:低级商品和服务,其售价低,顾客购买频率高,需要量大,需求门槛则低, 销售距离则短或服务半径较小。而高级商品和服务,因质量好、耐用、更新慢,故售价高,需要量相对少,购买频率则低,运费占售价的比重小,致使其门槛高,销 售距离长或服务半径大.
三、实践效果分析
编制规划的实际工作中,我们对“三规合一”进行了初步的尝试。对开展的每项规划,均加强了与其他规划的衔接和沟通,尤其在编制中新天津生态城经济社会发展规划时,与城市总体规划和土地规划进行了有机结合,使三个规划在内容上达到统一协调(仍未达到合一的理想境界),取得良好的效果.
1.经济社会发展与土地开发利用相协调
我 们以往作规划,只强调经济社会各阶段发展指标,而对完成各阶段指标所需要的土地能否与城市土地规划相一致考虑不够。在编制生态城经济社会发展规划时,我们 将2010年、2015年、2020年经济社会指标与生态城各阶段用地配置计划进行了对接,以产业占地和产业发展的客观规律为基准测算各项指标;反过来, 城市土地规划又按产业发展规律对土地的要求,调整优化了土地开发利用规划,两个规划互补完善,形成了良性循环.
2.经济社会发展与资源环境相协调
经 济社会发展需要生产要素的支撑,要以资源67第30卷第1期王天伟:“田园城市”“产业层级”说对实现“三规合一”的理论支持与实践依据2010年1月的 承载力和环境容量为依据。在编制生态城经济社会发展规划时,对生态城产业选择、交通基础设施、公共服务等内容充分与城市建设总体规划进行了对接。考虑生态 建设的要求,我们选择了绿色建筑产业、环保科技研发服务业等产业作为生态城未来产业,交通为绿色出行方式。同时,又将经济发展规律、社会事业发展特点反馈 给城市总体规划,使城市的规模与发展方向与我们确定的产业及规模相衔接,实现经济社会发展与资源环境相协调.
3.经济社会发展与土地空间布局相协调
产 业布局、基础设施建设、公共事业发展等是经济社会发展规划中重要的内容,落实到具体区域时,与土地空间分布和城市空间规划必须相配套。以往针对这些内容从 产业、经济的角度考虑较多,对土地的性质、功用考虑较少。生态城经济社会发展规划即从本规划的角度出发,又从城市空间布局和土地在产业用地、社会事业用 地、基础设施用地这三者之间的分配和布局考虑,使产业布局即符合产业自身发展规律,又与城市发展空间、土地分布相匹配,达到经济社会发展与土地空间布局相 协调.
4.产业、人口、城市相协调
国内外有许多产业与人口脱离的区域,出现了睡城,这种不成功的案例就是因为产业与城市规划脱节造成的后 果。在编制生态城规划过种中,始终贯穿以产业集聚人口、形成城市的理念,从产业成长的规模、产业性质考虑城市人口规模和人口素质,与城市发展定位、规模相 适应,形成产业与人口良性互动、城市良性发展的模式.
5.“三规合一”实现的途径
首先,成立跨部门的规划组织。三个规划出自不同的部门, 部门之间的利益分割和权利范围是“三规合一”的最大障碍,也就是说体制是“三规合一”最大制约因素。为解决这个问题必须进行体制改革,在三个规划管理部门 之上成立更高一级的联合组织。由联合组织开展“三规合一”的规划工作,做出能够统揽国民经济与社会发展、土地利用和城乡发展综合性规划.
其次,建立统一协调的法律体 系。在2007年的10月28日,《中华人民共和国城乡规划法》通过并颁布,2008年1月1日起开始施行。《城乡规划法》强调了城乡规划的法律地位和作 用,强调了规划的稳定性和法定性。《城乡规划法》严格了规划修改制度和程序,经依法批准的规划,禁止擅自修改,只有符合法律规定的特定情况,才可以修改, 等等内容.
经济社会发展规划目前还没有法律约束,“三规合一”没有统一的规划法可以适用,所以要想做这项工作法律应先行.
复次,加强培养复合型人才。“三规合一”不是将三个规划的内容简单的加在一起,而是科学合理地、有机地融合成一个综合性规划。“三规合一”需要既懂经济社会发展,又懂城市建设和土地利用等复合人才,目前这种人才非常缺乏,所以需要加强延揽和培养.
最后选择一些地方进行先行先试。“三规合一”不仅是一项复杂的系统工程,更是一项体制改革工作,必须具备一定的经验才可以全面推开。可以选择领导有积极性的地方进行试点,总结经验教训和启示。在试点工作中,倡导规划编制工作要转变观念,从大局出发,不同规划部门之间要加强合作,充分调动和发挥民间组织的作用,公开编制的工作程序,吸引公众参与.
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