控制性详细规划控制方法与指标体系研究
1 问题的提出
1.1 现行控规缺乏灵活性
《城市规划基本术语标准》指出，控规“以城市总体规划或分区规划为依据，确定建设地区的土地使用性质和使用强度的控制指标、道路和工程管线控制性位置以及空间环境控制的规划要求”。《城市规划编制办法》第二十二条规定，“根据城市规划的深化和管理需要，一般应当编制控制性详细规划，以控制建设用地性质、使用强度和空间环境，作为城市规划管理的依据，并指导修建性详细规划的编制。”可以看出，控规的主要作用是对包括用地在内的多项建设内容实施控制。
但如何实现控制，既实现政府的城市建设目标，引导城市建设发展，又不至于成为被动控制和消极控制，已经成为当前控规的一大难题。从目前的实际情况看，控规仅仅是规划管理的一个参考，未能起到应有的控制与引导作用，大部分内容在管理审批实践中均有所调整。在工作中，甚至出现规划刚刚编制完成，有关指标就面临更改的强烈要求。而且，当前控规编制中的突出矛盾是控制有余，引导不足。过分强调控制作用，忽视了市场经济条件下投资主体多样化、市场和形势瞬息万变的实际，显得缺乏灵活性。
1.2 控规应是控制与引导的统一
一般意义上，城市规划重在实现城市的整体利益、长远利益，与城市建设的政府任期阶段性和地方利益主体寻求利益的局部性是有直接矛盾的。控规作为城市近期发展地区和重点地区发展建设规划的深化，是以实现近期利益为支撑点的。控规的作用，应是在控制城市发展命脉相关要素建设的同时，引导地方利益主体的建设行为为城市整体利益和长远利益服务。因此，要更好地发挥规划的指导作用，就必须解决控规中的灵活性问题，应从方法上和指标构成上进行必要的调整与完善。
2 变被动控制为主动引导的控制方法
在《城市规划编制办法实施细则》中，是以土地使用与建筑规划管理通则为基础，结合各地块控制性详细规划图（通常称为图则）的控制方法，实现规划原则的普遍性与具体、局部建设的差异性的统一的。事实上也是各地控规编制中的共同做法。在工作中，特别是在城市新区建设的控规编制中，明显感觉到这种控制方法的缺陷。因此，重点提出用地适建分级要求和分区平衡控制方法两个改进措施。
2.1 完善用地适建的分级要求
原规划办法中对用地性质兼容性的适建要求，主要是针对地块建设的复合性提出的，最常见的做法是提出兼容性质的具体要求和兼容建筑量的一般比例。而实际中，更多的是用地性质本身的变更要求，控规中并没有提出相应的应对办法。
为适应开发建设的不确定性，提出规划用地性质的4个适建级别。即规划建议用地性质、替代用地性质、待批用地性质与禁止用地性质。同时在规划管理中，通过审批办法的易繁区分来实现。
一是规划建议用地性质，指规划对地块规定的用地使用性质。土地使用单位在合法获得土地使用权后可以直接利用的性质。在审批程序中，可以通过“绿色通道”的形式直接进入下一步开发建设程序。
二是替代用地性质，指有条件允许建设的用地使用性质。在规划建议用地性质不能满足使用者要求的情况下，要求土地使用单位必须提出更改用地性质的申请，经规划管理部门进行综合平衡、并满足控规提出的替代条件后，可以批准替代的用地使用性质。规划管理部门在研究替代时，应严格保证某一特定地区内主要用地、配套服务设施用地、绿地等总量平衡，原则上不得随意减少（即分区平衡方法，后面将介绍）。
三是待批用地性质，指替代性质之外的用地使用性质变更。土地使用单位申请更改原规划建议用地性质，须提出项目可行性分析、环境影响评估等必备报告，并报经控规原审批机关组织论证后批准、落实补偿措施、接受对申请人进行的惩罚性规定后，方可变更。
四是禁止用地性质，指任何单位或个人不得进行建设的用地使用性质。被列入禁止用地性质的项目，主要包括两方面的内容，一是对特定地区主要发展性质有破坏性影响的用地性质，二是用以保证特定地区内强制性保护设施用地的控制和落实。如在某一居住小区内进行有污染的工业项目建设，即属于第一种禁止类型；各级规划确定的重大公益设施、市政基础设施用地，属于第二类禁止类型，其禁止的用地性质会相当多。
2.2 引入分区平衡控制方法
城市的组织运作是以街坊为基本单元的，而控规是以地块为基本单元的。某一特定地区内，用地主导性质、建设总量确定的情况下，是不必要强行固定具体地块的建设性质与建设强度的（有特殊功能和景观要求的除外）。因此，以具体的特定地区为一个分区，引入分区平衡方法，通过分析论证，在某一控规区域内划分为若干分区，进行主导性质用地总量、辅助性质用地总量、以及相应建筑量的规定。
在规划图则制订中，也相应进行分解，即以一个分区为基本图则单元。针对每个分区，提出建议用地性质布局，以及一系列的指标规定与建议。规定某一个或几个主导性质用地总量不得低于建议值，以保证本分区建设目标的实现。我们在工作中，提出了2—4个街坊，15—40公顷面积的分区单元划分标准，基本相当于一个城市居住小区和工业小区的规模。
这样的规定，结合前述用地性质的四个适建级别，既能有效地满足规划目标的实现，又能满足实际建设中的灵活性要求。对有特殊功能和景观要求的地块，通过禁止性质的设定，可以保证其建设的唯一性。
3 几个重要指标的引入
3.1 两个用地范围与得地率
为便于操作与比较，提出征地范围、权属范围、得地率等新的控制概念。征地范围由地块形成所需要的道路、公共开敞空间、公共绿地、某一特定的共同使用设施用地等组成，其面积为征地面积。权属范围是地块内可以由建设主体进行独立开发的用地范围，其面积为权属面积。权属面积与征地面积的比值就是得地率，以百分比表示。得地率的大小既反映了某一具体地块在征用土地中实际得到的土地量，也反映了该地块周边交通、环境条件的好坏。得地率指标的深层意义，再作专文讨论。
3.2 集中绿地率与开敞度
当前规划编制中，绿地率的提法是一种泛绿色用地概念。只要是建筑基底规定距离以外、除去道路、停车用地的绿色空间，均算作绿地面积纳入绿地率的计算。它与建筑密度成了直接对应的数据，在指标规定中并没有较大控制意义。因此本文提出集中绿地率与开敞度两个指标控制，集中绿地率是指地块内集中建设的绿地面积与地块用地面积的比值，开敞度是指地块内不允许进行建筑覆盖的开敞用地与地块用地面积的比值，二者均可用百分比表示。两个指标的引入，是对原绿地率指标的完善，特别是集中绿地率更有建设指导意义。在工作中，我们对某些有特殊要求的地块，规定集中绿地率，没有对所有地块规定集中绿地率。
3.3 建筑限高与限低
建筑限高的规定，除满足一些技术上（如净空、微波通道等）的高度控制要求外，最主要的是要满足城市建筑空间轮廓和景观塑造的需要。目前控规工作中提出的建筑限高，虽然在一定程度上能反映规划的空间意图，但由于只有最大高度的限制，没有最小高度建设要求，实际建设效果往往与规划意图有较大差距。因此建议在控制指标中，引入建筑限低指标，规定地块建筑的最低高度，用限高与限低相结合的方法，完善城市空间的三维指标体系。当然，建筑限低指标可以选择性地规定，不必对每个地块作规定。
4 积极控制与主动引导的指标构成
在控规编制办法中，一般按照控制强度分为规定性和指导性两类指标，并没有明确从建设内容上进行指标划分。也有文章提出了土地使用性质控制和综合环境质量控制两方面的内容体系。我们在工作中，对城市建设的指标进行了归纳、整合，形成四大指标内容体系，并相应形成控制性指标（包括控制性辅助指标）和引导性指标两个控制类别，尽量避免指标内容与指标控制类别间的穿插。
4.1 指标内容体系的构成
对控规指标按照建设内容分成4大类，分别是土地利用与使用属性指标、环境容量与土地使用强度指标、建筑形态与城市设计指标、设施配置要求指标（本文不讨论道路红线与市政管线控制等）。
土地利用与使用属性指标，主要包括地块划分、地块界线与规模，建议用地性质等4个适建性质，两个土地范围（征地范围、权属范围）与得地率等。环境容量与土地使用强度指标，主要包括容积率，建筑密度，绿地率与集中绿地率，人口容量等。建筑形态与城市设计指标，主要包括退界（对路、对边线），建筑限高与限低，建筑间距，交通出入口，建筑体型、体量、风格、形式、色彩，广告、标识，公共空间要求等。设施配置要求指标，主要包括产业服务设施，生活服务设施，交通设施（包括停车位数量），市政基础设施等。
4.2 控制性指标与引导性指标的选择
从以上指标内容的分类，重点形成控制性和引导性两大类指标控制类别。其中控制性指标主要从土地利用与使用属性指标，以及环境容量与土地使用强度指标中选取，采用6项规划控制指标，分别是：用地性质、建筑密度、建筑限高与限低、容积率、绿地率与集中绿地率、机动车禁止出口地段。其他指标列为控制性辅助指标。
引导性指标主要从建筑形态与城市设计指标，设施配置要求指标中选取。
4.3 控规图则的表达方式
结合指标构成的调整，形成控制性指标图则、指导性指标图则、配套设施指标图则等3张分图则。
控制性指标图则，采取图文表结合方式。图上除道路指标、地块性质、地块编号等正常标注以外，标注建筑后退道路红线、机动车禁止出口地段，机动车出入口建议方位。表中除反映前述控制性指标的数据外，补充地块面积、建筑面积、人口容量、停车位等辅助指标。文字表述提出分区主要用地规模总量控制要求。其它控制性辅助指标，放入指导性指标图则中。
本文所作的研究探讨，主要是从工作中，应对千变万化的市场形势，在原控规编制方法基础上进行的改善，并重点应用在开发区、新区的控规编制中。不一定完全适合旧城区、保护区等区域的控规编制工作。在当前推行法定图则的形势下，控规的编制方法与指标体系，也有待进一步地研究和探讨。